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我國城市更新制度體系與經驗分析

——以上海、深圳、廣州為例

石延杰

摘要：隨著我國城鎮化進程進入存量更新階段，城市更新成為破解空間資源約束、推動高質量發展的重要路徑。本文以國家政策框架為背景，選取上海、深圳、廣州為典型案例，系統梳理三地城市在制度體系、實施路徑與創新實踐上的更新經驗。研究發現，上海側重政府統籌下的剛性規劃與公共利益保障，深圳依托市場化政策工具，探索高強度開發與公共利益兼容機制，廣州則通過分類施策與多元主體利益協調機制破解復雜更新難題。研究建議，未來城市更新需立足城市稟賦優化制度供給，通過健全法律體系、創新多元融資機制、深化公眾參與，實現空間治理現代化與經濟、社會、文化價值的協同提升。

關鍵詞：城市更新；政策體系；經驗分析

近年來，隨著我國城鎮化水平的提高，大量城市在經歷快速擴張后逐漸面臨空間資源緊張、基礎設施老化、生態環境惡化、文化遺產保護壓力增大等問題。在“增量建設”空間日趨飽和的背景下，如何通過城市更新對既有建成區進行功能重塑、空間優化與人居環境提升，成為城市高質量發展的重要議題[1]。城市更新由此成為我國城市轉型升級過程中的關鍵抓手，既要滿足城市經濟再增長的需求，也要兼顧文化和環境的多重價值。

一、現階段我國城市更新政策體系及特點

為引導各地因地制宜地實施城市更新，國家相關部門先后出臺了多項指導性文件，對城市更新的總體原則、實施路徑、管理機制等做出了明確規定。

（一）政策體系

從國家層面政策演進脈絡來看，當前城市更新制度體系主要圍繞戰略定位、制度約束、規劃統籌與保障機制四個維度展開系統性建構。戰略導向層以《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》為核心，明確將城市更新納入國家治理現代化范疇。制度約束層包含三大核心規范：住房和城鄉建設部《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號）設定拆除建筑面積比例≤20%、就地安置率≥50%等量化指標；國務院辦公廳《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23號）建立基礎類、完善類、提升類三級改造標準；中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》明確在城市更新中進行嚴格拆除管理，禁止大拆大建。規劃統籌層通過自然資源部《關于開展低效用地再開發試點工作的通知》（自然資發〔2023〕171號）建立土地混合開發、容積率獎勵等存量用地政策；住房和城鄉建設部《關于扎實有序推進城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30號）構建“專項規劃編制-年度行動計劃-項目庫管理”實施體系。保障機制層包含國務院辦公廳《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦發〔2022〕19號）通過吸引社會資本參與盤活城市老舊資產資源，特別是老舊小區改造等；財政部印發《中央財政城鎮保障性安居工程專項資金管理辦法》（財綜〔2024〕2號）將老舊小區改造納入補助資金支持范疇；國家發展改革委、住房城鄉建設部《關于加強城鎮老舊小區改造配套設施建設的通知》（發改投資〔2021〕1275號）明確中央預算內投資將用于城鎮老舊小區改造配套設施建設項目。本體系通過戰略層定調、制度層劃界、規劃層操作、保障層托底的政策協同，推動城市更新從“項目驅動”向“制度驅動”轉型，體現了空間治理現代化的制度創新邏輯。

（二）政策特點

從這些政策演進脈絡可概括出以下幾個主要特點：

一是強調規劃先行與法制保障。城市更新項目往往牽涉空間結構重塑、土地用途調整、利益平衡等復雜問題，需要在法規層面提供穩固的制度支撐，以保證更新項目的合規性和可持續性[2]。為此，國務院辦公廳發布《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23號），以分類施策為基礎（分為基礎類、完善類、提升類改造），構建政府、居民、社會資本多方共擔的資金機制，統籌推進民生改善、經濟轉型與內需擴張，并注重長效管理與社會治理創新，強調居民參與和歷史文化保護；自然資源部發布《支持城市更新的規劃與土地政策指引（2023版）》（自然資辦發〔2023〕47號），要求將城市更新納入國土空間規劃體系，通過總體規劃明確更新目標、實施策略，并在詳細規劃中細化更新單元的功能定位，強調規劃剛性約束。

二是倡導多元化投融資機制。城市更新具有投入資金量大、回報周期長的特點，僅依靠政府財政難以持續，需要更多社會資本的參與。住建部發布《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》（建辦科函〔2021〕443號），提出推動試點城市探索市場化運作機制，鼓勵金融機構參與，完善資金平衡機制；自然資源部印發《支持城市更新的規劃與土地政策指引（2023版）》（自然資辦發〔2023〕47號），提出優化土地配置方式，允許功能混合利用和協議出讓，通過地價計收規則創新降低企業成本。

三是強化公眾參與與社會共識形成。與增量開發相比，存量更新更容易涉及原住民搬遷、歷史建筑保護等敏感問題，若缺乏公眾認同，則更新項目往往難以落地或引起社會矛盾。因此，國家在政策層面日益重視在規劃編制、項目決策、施工實施和后續運營階段中引入公眾監督與多方協同，保障城市更新在社會層面獲得更穩定的支持基礎。住建部在《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號）要求在城市更新全流程中引入公眾監督，保障原住民權益，避免社會矛盾；住建部在《住房和城鄉建設部辦公廳關于開展第一批城市更新試點工作的通知》（建辦科函〔2021〕443號）明確試點需探索“政府引導、市場運作、公眾參與”模式，建立利益共享機制。

四是關注歷史文脈保護與生態環境修復。城市更新不僅要讓空間煥發生機，也要避免“千城一面”的同質化傾向。政策文件要求各地立足自身歷史文化資源與自然生態資源，因地制宜推進歷史街區、老廠區、舊村落的風貌保留與活化利用，注重城市肌理的連續性和生態承載力[3]。住建部《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》明確“不破壞傳統格局和街巷肌理”，要求對歷史建筑“應保盡保”，并控制拆除比例；自然資源部《支持城市更新的規劃與土地政策指引（2023版）》強調綠色低碳發展，要求更新項目與生態修復結合，保護自然生態資源。

二、城市更新經驗分析

在以上政策框架下，全國各大城市結合實際情況，逐漸探索出各具特色的城市更新路徑。

（一）上海城市更新經驗分析

上海城市更新模式構建了"法規引領-規劃統籌-財政支撐"的全流程管理體系。通過三級聯動機制實施剛性管控，形成"整體收儲開發+有機微更新"雙軌并行的實施路徑，既注重大規模功能置換提升土地效能，又強調歷史文脈傳承與社區精細化治理。

1.制度體系與規劃政策

上海城市更新構建了以法律法規、規劃指引、專項資金管理及技術標準為支撐的全流程管理體系。上海市政府以《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》）為核心，為舊區改造、歷史保護、空間優化提供了明確的法律框架。《條例》注重維護公共利益和城市整體品質，對開發強度、歷史建筑保護要求、居民補償與安置等均作出詳細規定。上海市政府還配套出臺了《上海市舊區改造實施辦法》《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》等法規文件，強化了城市更新在法制化、精細化方面的管理要求。此外，為了進一步推動資金統籌和風險防控，上海市還印發了《上海市城市更新專項資金管理辦法》，明確了財政資金使用、國企參與和風險共擔機制；《上海市城市更新指引》及《上海市城市更新規劃土地實施細則（試行）》則對更新單元規劃、土地供應、產權交易和地價計收等環節進行了制度性規范。

圖1 上海市城市更新制度體系與規劃政策圖

2.組織架構與實施路徑

上海在組織和實施層面采用的是自上而下的三級聯動管理模式。市級層面側重規劃制定、重大項目決策、法規體系建設；區級政府則針對轄區實際情況制定實施方案，并與街道、社區等基層組織共同推進。為了在執行過程中確保跨部門協調，上海市政府設立了聯席會議制度，定期就重大舊區改造和歷史保護項目進行討論和審批，有效降低了部門間的溝通成本。

在實施路徑上，上海城市更新的特點突出表現在以下幾方面：

一是實行“收儲—統籌—招拍掛”的土地供應模式。政府通過收儲土地、搬遷安置居民后，再以招拍掛或協議出讓的方式引入開發商。整個過程中的土地收儲、拆遷安置、規劃設計、開發建設以及公共配套均由政府主導，實現了對重大更新項目的全程掌控。在此過程中，政府可以靈活配置開發強度、規劃用途和公共配套指標，以實現公共利益的最大化。

二是對歷史文化街區和風貌區采用“微改造”和“修繕保護”的策略，禁止大規模拆遷。政府通過出臺《上海市優秀歷史建筑保護修繕設計文件編制導則》和《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》等文件，對建筑物外觀、建筑高度等進行嚴格管控，以確保城市歷史風貌的整體性。

三是重視對老舊社區的綜合整治與公共設施補足。政府在財政預算中列支專門資金，用于加裝電梯、道路優化、垃圾分類設施建設等，通過與社區、物業公司、社會組織協作，提高居民生活質量與社區活力。

3.創新實踐與主要特征

上海城市更新的創新實踐也集中體現了“自上而下”的制度化管理與規劃管控模式[4]。一方面，上海在舊區改造上注重整體拆遷與統一再開發。例如北外灘、五角場等地區，由政府對片區進行資金籌集與統一規劃，大規模改善了城市功能布局，提高了土地利用效率。政府在其中承擔了大量的搬遷安置和基礎設施升級任務，既保證了項目推進的速度，也實現了對城市形象與區域經濟結構的整體提升。另一方面，上海又在歷史文化保護和老舊街區更新上注重繡花式治理，如在思南路、外灘歷史風貌區、武康路等項目中，通過限高、保留街區肌理和公共開放空間，把歷史建筑活化用于文創、藝術展覽、特色商業。在此過程中，政府不僅制定嚴格的保護清單，還主導公共資金的投入與監管，防止過度商業化影響公共屬性。

圖2 上海武康大樓改造前（左）、改造后（右）對比

（二）深圳城市更新經驗分析

深圳城市更新構建起以利益平衡機制為核心的彈性制度框架。通過"政策松綁+容積激勵"激活市場主體動能，形成"單元申報-市場博弈-產業升級"的更新鏈條，在城中村改造與產業空間再造中實現高效率開發。

1.制度體系與規劃政策

深圳市于2016年發布的《深圳市城市更新辦法》明確規定，城市更新活動須遵循“政府引導、市場運作、規劃統籌、節約集約、保障權益、公眾參與”的原則，更新方案制定和實施均由市場主體主導。為細化這一原則，深圳市隨后出臺了《深圳市城市更新辦法實施細則》，大幅簡化了審批流程，明確了更新單元的申報、審核、規劃和實施要求，并為產權人、開發商和村集體提供了較大自主權，使其能根據自身情況自主決定參與更新項目。此外，深圳還印發了《關于深入推進城市更新工作促進城市高質量發展的若干措施》，通過容積率獎勵、稅收優惠、融資支持等政策手段，激勵社會資本參與更新，從而使市場在資源配置和風險承擔中發揮決定性作用。

在審批環節，政府設立了“更新單元規劃”制度，申報主體可為土地使用權人、開發商或村集體等多元主體，只要符合城市總體規劃與產業導向，即可申請納入更新范疇，從而減少行政干預，讓市場化項目更快落地。在投融資方面，深圳市政府并不直接大量介入，而是提供一定的產業政策扶持、容積率獎勵等，讓開發商在自擔風險與收益的情況下實施更新。這種市場化導向的政策體系形成了深度激勵機制，也為深圳在較短時間內實現大規模城市空間再開發提供了制度保證。

圖3 深圳市城市更新制度體系與規劃政策圖

2.組織架構與實施路徑

在組織架構上，深圳成立了市查違和城市更新工作領導小組，市規劃和自然資源局、住房和建設局等部門主要負責宏觀指導、規劃審批和監管執法。區政府則在轄區內負責落實城市更新計劃，鼓勵有意愿的企業或土地權利人提交更新申請。由于市場主導地位突出，政府部門對具體項目的干預相對較少，更注重在整體規劃框架和公共資源配置中發揮引導作用。

深圳的城市更新實施路徑大體可總結為以下幾點：

第一，更新單元申報與審批。企業或土地權利人依據《深圳市城市更新辦法》的相關規定，向區級部門提交更新單元規劃申請，經過部門協調與評估后，如果符合產業發展方向、規劃要求及社會效益標準，即可納入城市更新單元計劃。

第二，市場化運作與利益博弈。開發企業承擔主要投資風險，并與原住民或其他利益相關方（如城中村集體）商議補償安置方案。政府對其中的糾紛或難點問題進行協調，但不會強制進行整體收儲拆遷，而是由市場主體與權利人達成共識后繼續推進。

第三，產業政策扶持與功能升級。深圳鼓勵更新項目與高新技術、文創、金融等產業協同發展，部分符合城市產業升級方向的項目可以享受一定的稅費優惠或提高容積率等扶持政策。通過這種方式，城市更新不僅帶來空間形態的改變，也助力城市經濟結構的優化與轉型。

3.創新實踐與主要特征

深圳的城市更新在實踐中催生了多種創新經驗：

一是“工改工”與“工改商”等產業升級模式。深圳積累了許多低效工業區，用地強度低且產業層次不高，因此深圳鼓勵對存量土地進行“二次開發”，提出“工改工”“工改商”“工改居”等多種路徑來提高土地效率。通過推廣“工業上樓”，鼓勵采取先租后讓、產權入股、異地置換、廠房聯建等方式，推進舊工業區連片改造升級，盤活低效用地資源。通過市場化更新，這些工業園區被大規模改造為高新技術產業園、創意文化集聚區或綜合商住區，產業由此迭代升級，新舊動能發生轉換。

二是城中村改造的深度市場化運作。深圳由于外來人口眾多，城中村密度極高，政府通過鼓勵開發商與村集體合作，采用“股份合作”“自主改造”等靈活方式，使大量城中村完成基礎設施升級和空間形態改善。同時，村集體和開發商可以在租金收益或物業分紅方面達成協議，大幅減輕政府財政負擔。

三是投融資多元化。在城市更新資金缺口較大的情況下，深圳廣泛鼓勵社會資本進入，開發商可通過銀行貸款、發行私募基金、與外資機構合作等多種方式籌集資金。政府只在少部分公共配套建設方面予以財力或政策支持，并設立城市更新基金等工具來對市場起補充作用。

圖4 大沖舊改項目前后對比（深圳·華潤城）

（三）廣州城市更新經驗分析

廣州城市更新形成了"規劃統籌+市場運營+社會協商"的三維治理框架。通過"三舊改造分類施策+微更新活化"并行，構建政府主導規劃管控、市場主體彈性開發、原住民深度參與的協同機制，在歷史文化保育與產城融合中探索出多方利益共享的平衡模式。

1.制度體系與規劃政策

廣州市的城市更新通過構建“政府引導、市場運作、多方參與”的政策體系，既保證政府在總體規劃、公共利益保護和項目審批方面的主導性，又充分調動社會資本在項目具體實施、投融資安排和運營管理中發揮積極作用。廣州市先后出臺了《廣州市城市更新辦法》和《廣州市舊村莊舊廠房舊城鎮改造實施辦法》，建立起了“1+3+N”的城市更新規劃體系（“1”為《廣州市城市更新辦法》，“3”為《廣州市舊村莊舊廠房舊城鎮改造實施辦法》，“N”為其他更為細致的規范性文件）[5]。這些文件不僅對城市更新的總體目標、規劃和審批流程進行了明確規定，還對舊廠房、舊村和舊城鎮改造提出了分類指導和操作細則，要求在更新過程中實現產權歸集、成本核算和融資支持等多環節的利益共享。

在立法層面，廣州注重把“三舊”改造與城市更新的歷史文化保護、生態修復和公共福利保障寫入相關條例或辦法中，確保改造過程中能夠兼顧經濟效益與城市特色品質。在規劃層面，廣州市形成四級規劃體系（專項規劃—片區策劃—單元詳規—實施方案），以“標圖建庫”技術串聯片區策劃與法定規劃，實現更新行動與國土空間規劃體系深度嵌合[6]。

圖5 廣州市城市更新制度體系與規劃政策圖

2.組織架構與實施路徑

在組織架構上，廣州市2015年成立了城市更新領導小組；為進一步加強城中村改造政府統籌，2023年廣州成立了城中村改造建設指揮部。市級層面由黨政主要領導分別擔任領導小組組長或指揮部總指揮。市城市更新領導小組負責跨部門協調和全市城市更新中長期規劃、資金使用框架及重大政策的制定工作；區級政府作為“第一責任主體”，承擔屬地實施責任；鄉鎮街道發揮操作落實與矛盾調解作用。由此形成了“市級統籌-區級實施-鎮街落實”的三級聯動機制。具體項目運作主要采取以下做法：

廣州市政府角色從“全能型管理者”向“戰略規劃者”和“規則供給者”轉型，典型體現為《廣州市城市更新條例》中確立的“片區統籌+單元管控”制度框架。該框架通過劃定更新單元邊界、設定容積率獎勵機制與捆綁開發要求，既確保公共設施配套與歷史保護的強制性約束，又為市場主體預留彈性操作空間。市場主體的深度參與則依托于“做地模式”與“聯動開發”機制的制度化創新，允許具備資質的國有企業或混合所有制企業參與土地整備前期工作，通過土地增值收益分成機制激發市場活力。社會主體的賦權實踐則體現為“全過程參與”機制的精細化設計。針對城中村改造中復雜的產權關系與利益博弈，廣州構建了“村民理事會—公眾聽證會”兩級協商平臺，并將“需得到改造項目所在村的農村集體經濟組織三分之二以上成員和三分之二以上十八周歲以上村民同意。”作為項目啟動前置條件。

重視歷史文化與原住民利益保護。廣州有著深厚的嶺南文化底蘊，在對老城區和傳統騎樓街區進行更新時，政府要求保留原有街巷格局與特色建筑，并為原住民提供彈性補償和安置方案，以確保文化多樣性和人文關懷。

3.創新實踐與主要特征

廣州城市更新具體創新實踐主要體現在下列方面：

一是“三舊”改造。廣州在全國率先提出對“舊城、舊村、舊廠”進行分類施策，實現閑置或低效用地的再利用。典型案例如獵德村改造，通過村集體、政府、開發商三方合作，在保持部分嶺南文化要素的同時，實現了大規模的住宅及商業開發，村民、政府和企業均獲益。

二是歷史街區的“微改造”與活化。廣州市荔灣區、越秀區等地歷史文化資源豐富，政府通過制定風貌保護規劃，鼓勵社會資本參與騎樓街區修繕和功能升級，將傳統文化與現代商業、文旅相結合，永慶坊更新項目便是此類成功范例。

三是產業升級與產城融合。廣州在琶洲、白云新城等區域大力引進新興產業，政府主要負責規劃配套與整體形象提升，企業或社會資本參與建設高端產業園區和配套商業綜合體，充分利用原有工業區或舊廠房進行功能再造，提高城市空間的綜合效益。

圖6 廣州市永慶坊改造前（左）、改造后（右）對比

三、我國政策實踐的主要挑戰與三種模式的對比分析

（一）我國城市更新政策實踐的主要挑戰

盡管我國城市更新在國家政策層面不斷完善，并在各地取得一定成果，但在實踐層面仍存在一些瓶頸與挑戰。

首先，法律法規仍有待進一步健全。盡管部分城市制定了地方性法規，但在全國范圍內仍缺少一部統一的、層級較高的城市更新專項法律，為各地在土地收儲、規劃管控、公共利益補償和歷史文化保護等方面提供更有力的上位法保障[7]。

其次，融資與利益平衡問題依舊突出。城市更新往往涉及大量基礎設施完善、公共空間改造、歷史遺址修繕等公共投入，短期內經濟回報不確定，社會資本更偏向于投資具備顯著商業價值的地段或項目。如何通過制度設計，讓城市更新兼顧公共利益與開發商收益，并在開發強度、補償方案、稅費減免等方面取得平衡，仍是許多地方政府面臨的難題[8]。

再次，公眾參與社會治理機制有待深化完善。城市更新在本質上是一項高度協同的社會工程，需要政府、開發企業、業主和居民等多方溝通與合作。但目前一些更新項目存在信息不對稱、公眾知情權與監督權不足、居民訴求回應不夠等情況，容易造成社會矛盾或后續管理困局。唯有構建更加公開透明、合理高效的公眾參與機制，才能為城市更新營造良好的社會環境。

（二）三種更新方式的對比分析

1.規劃體系與空間治理

三地規劃體系的分層邏輯深刻影響城市更新的實施效能。上海建立“城市更新指引—行動計劃—項目方案”三級體系，強調通過控規調整實現空間剛性管控，要求更新后建筑總量不增加，凸顯存量時代空間資源集約化導向。深圳推行“單元規劃+年度計劃”模式，以城市更新單元為載體突破傳統控規限制，通過空間騰挪解決零散地塊整合難題，單元規劃可直接作為土地出讓依據。廣州形成四級規劃體系（專項規劃—片區策劃—單元詳規—實施方案），突出成片更新與土地整合，通過片區策劃實現跨行政邊界的資源統籌。從這種差異可以看出，上海側重存量約束下的規劃管控，深圳注重市場驅動的空間彈性，廣州則強調跨域協同的規劃統籌。

2.政企互動與利益平衡

在實施層面，三地形成差異化的政企協作范式。上海政府通過公共要素捆綁強化公共利益實現，市場主體主要承擔代建職能，利潤空間受土地出讓金返還比例嚴格限制。深圳采用“市場選擇+利益共享”機制，允許原產權人自主申報更新單元，開發商通過容積率轉移、地價優惠等政策獲取超額收益，政府則通過貢獻用地實現公共設施配套。廣州實施“分類施策+動態監管”，對舊村改造設置復建安置資金第三方監管，舊廠改造要求產業導入與稅收承諾，并建立項目退出機制保障公共利益。

表1 三種城市更新方式對比分析

四、結論與建議

展望未來，隨著我國城市高質量發展的不斷深入，城市更新將愈發強調精細化治理、歷史文化保護、社會公平與環境友好。各地應在國家層面政策指導下，因地制宜地吸收不同模式的優點，同時健全法律體系、完善投融資結構、深化公眾參與機制。只有在政府、市場、社會多元主體的協同作用下，我國城市更新才能在兼顧經濟、社會和生態效益的基礎上行穩致遠，實現可持續的城市發展目標。

參考文獻

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http://nads.ruc.edu.cn/zkcg/ztyjbg/3d419d0c28294761a85c759da8efb94f.htm.

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