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新時代我國土地利用與管理策略探討

許少亮 郭楠 戴尚端

摘要：隨著我國經濟社會的快速發展，土地資源供需矛盾日益凸顯，土地利用與管理面臨著嚴峻挑戰。在新時代背景下，本文通過分析我國土地利用與管理存在的土地利用效率低下、耕地保護壓力增大、生態環境遭受破壞、土地市場秩序規范不足和管理體制部分失靈等主要問題，探討提出完善土地法律法規體系、推進土地制度改革、加強土地生態治理、提高管理的信息化水平等方面優化策略，旨在為優化土地資源配置、保障國家糧食安全、促進生態文明建設提供一定的理論支持。

關鍵詞：新時代；土地利用；土地管理；優化策略

土地是人類賴以生存和發展的物質基礎，是社會生產的勞動資料，是國民經濟和社會發展的必備要素，關系到國家安全、民族生存和民生福祉。近年來，我國耕地保護面積有所增加，許多專家學者對耕地保護監管機制建設方面也提出不少的建設意見，但土地利用與管理仍然面臨著土地資源浪費、生態環境退化、國土空間開發格局亟需優化、國土開發質量有待提升等多重挑戰。為助力有關部門更好地解決這些問題，本文從土地利用與管理創新的角度出發，探討新時代我國土地利用與管理的發展方向，以期為優化土地資源配置、保障國家糧食安全、促進生態文明建設提供一些建議。

一、新時代我國土地利用存在的問題

（一）向“存量”要“增量”的需求緊迫

改革開放40多年來，我國經濟取得了飛速發展，城鎮化水平不斷提高，常住人口城鎮化率由1978年的17.92%躍升到2023年的66.16%[1]。然而，這種增長模式的背后實際以大量消耗土地資源為代價，土地資源開發利用經歷了一段非理性擴張時期[2]，導致了土地利用方式粗放、產出效益偏低等問題，更加劇了土地資源的浪費與生態環境的退化。在我國人多地少、自然資源人均占有量小的基本國情下，推動土地節約集約利用始終是根本之策。

當前，我國城市用地資源日益緊缺，各地新增建設用地指標被嚴格控制且普遍不足。但城市中還存在著大量布局散亂、利用粗放、用途不合理的城鎮低效用地、閑置土地，對這類資源進行挖潛已是當前社會經濟發展的客觀需要[3]。此外，我國已進入經濟結構調整和轉型升級的關鍵時期，工業化與城鎮化正加速朝著集約化、生態化、可持續發展轉型[4]，以往“攤大餅式”的土地供應方式已不再適應高質量發展的新要求，亟需探索優化存量資源配置與擴大優質增量供給并舉的土地利用新模式。

（二）耕地保護形勢依然嚴峻

2017年，國務院印發的《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》，按照保障國家糧食安全的總體要求，確定了我國2020年和2030年的耕地保有量目標，分別是18.65億畝和18.25億畝。第三次全國國土調查結果顯示，2019年末我國耕地面積19.179億畝[5]，實現了國家規劃確定的耕地保有量目標。然而，更值得關注的是，“二調”至“三調”的10年間，我國耕地面積減少了1.13億畝，平均每年減少一千多萬畝。若保持這一流失速度，10年后將難以守住18億畝耕地保護紅線。此外，人多地少的矛盾亦在加劇，人均耕地面積由“一調”的1.59畝/人，降低為“二調”的1.52畝/人，又進一步降低為“三調”的1.36畝/人，已不足到世界平均水平的40%，耕地流失問題仍然令人擔憂。

一方面，由于城區面積不斷外擴，以城市建設為主導的非農建設占用是我國耕地流失的主要原因。另一方面，在非農建設占用耕地嚴格落實占補平衡的情況下，耕地減少的主要原因則是農業結構的調整和國土綠化，耕地凈流向林地、園地的數量多于補充耕地的數量。同時，由于耕地后備資源不斷減少，實現耕地占補平衡、占優補優的難度日趨加大，常常通過開墾草原、沼澤、濕地等生態用地進行城市建設占用后的耕地補充[6]，導致補充耕地質量明顯下降，極大損害了耕地產能，還影響到土地生態安全。此外，由于長期高強度的利用，我國耕地資源的基礎地力正不斷下降，優質耕地資源愈加緊缺。與上世紀80年代相比，局部地區退化勢頭明顯，東北黑土地退化、南方耕地酸化、北方耕地鹽堿化等問題尤為突出。

為嚴防死守18億畝耕地紅線，國家采取了“長牙齒”的硬措施，并取得了突出的成效。2021年、2022年、2023年全國耕地總量連續三年實現凈增加，使得耕地持續快速減少勢頭得到初步遏制。然而，上述耕地后備資源不足、人均耕地少、耕地質量不佳的基本國情仍將長期存在，耕地保護任務仍然任重而道遠。

（三）生態環境保護力度不足

長期以來，我國工業化和城市化快速推進，能源、交通、工礦企業迅速發展，城市建成區不斷外擴，土地資源超負荷利用。東南沿海經濟發達地區已率先面臨土地資源承載力超載問題，長三角地區以不到4%的國土面積承載著全國16%的人口，創造出中國近1/4的經濟總量、1/3的進出口總額。這部分城市普遍存在著資源約束趨緊，土地開發強度過大，土地開發利用與生態環境保護之間矛盾突出的問題，土地的生態功能受到一定程度的破壞。

此外，受部分地方政府對土地資源和生態環境價值認識不足的局限性影響，較長一段時間內采取了過度追求經濟利益、忽視長遠發展需求的思路，導致地方政府在土地開發利用過程中監督執法不力，整改也常流于形式。近年來，湖泊保護修復不力、毀林問題多發頻發、濕地生態破壞問題突出、岸線自然生態受到破壞，工業企業的廢氣、廢水、廢渣亂排等問題時有發生。最終造成了土壤污染、水土流失、土地荒漠化、城市內澇加劇和水體生態功能下降等一系列生態破壞和環境污染的不良后果。

二、新時代我國土地管理制度方面的不足

立足我國經濟由高速增長轉向高質量發展的新階段，以往“以地謀發展”的模式已難以為繼[7]，現行土地管理制度的不適應性亦逐漸開始顯現，主要表現在以下幾個方面：

（一）土地管理體制部分失靈

土地管理體制是強化土地管理的載體和依托，其運行是否有效直接關系到土地資源配置的效率[8]。我國現行的土地管理體制是省級以下垂直管理體制，這種垂直管理體制設立本意是為加強中央政府對土地資源的管控，強化省級人民政府保護耕地的責任，限制地方政府的權力，解決地方政府較為嚴重的亂占土地問題。其在設立之初確實起到了一定的作用，垂直管理一定程度遏制了土地分級管理的弊病，加強了中央政府對地方土地資源的調控。但隨著時間推移，在政府壟斷土地資源、出讓收益以及政績驅動等諸多因素的綜合影響下，以地方政府為主導的占用濫用土地現象依然大量存在，土地違法行為難以杜絕[9]，土地管理體制一定程度上存在失靈。

分析來看，原因是多方面的。一是地方政府與土地職能部門的責權難分。土地職能部門在業務上接受上級部門的垂直管理，在行政上則受到同級地方政府的分級管理，在人事和財政上更是依賴于同級地方政府。因此，土地職能部門在政策執行時受制于地方政府，有時還會與地方政府團結起來共同應對上級政策，更加難以約束地方政府的用地行為。二是中央政府和地方政府的立場不同、存在著一定博弈關系。中央政府主要立場是對土地資源進行保護，防止地方政府亂用濫用土地以及盲目大量占用耕地；而地方政府因可以從土地財政中大量獲利，傾向于關注眼前利益，不斷征占更多土地，甚至對一些土地違法行為默許，來實現地方經濟的快速增長。

（二）土地二級市場尚不完善

土地市場是我國社會主義市場經濟體制的重要組成部分，對促進土地資源的優化配置和節約集約利用、加快工業化城鎮化進程具有重要作用。改革開放以來，我國城鎮國有建設用地市場建設從無到有、從無序到規范，取得了明顯成效。但由于我國城鄉二元土地制度的存在，農村土地只有實行征收轉為國有后才可入市轉讓交易，形成地方政府獨家壟斷土地供應、轉讓與回收的局面[10]。農村集體建設用地市場發展不平衡、管理不規范的問題十分突出，城鄉建設用地市場呈現明顯的二元特點。此外，一個完整的土地市場體系是由土地一級市場和二級市場構成的[11]。我國以政府供應為主的土地一級市場取得長足發展，形成了相對完善的制度體系，而以市場主體之間轉讓、出租、抵押為主的土地二級市場發展則相對滯后。在經濟社會持續發展的大背景下，我國土地二級市場在運行發展中的一些不足正日益凸顯，如交易規則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規范、政府服務和監管不完善等。一定程度上，導致了要素流通不暢，存量土地資源配置效率較低，難以滿足經濟高質量發展的需要。

為解決這一問題，黨和國家在政策上先后做了較多探索。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，并在全國啟動了“農村三塊地”改革的試點工作，經過長達5年的試點，一些試點地區取得了明顯成效，初步建立起城鄉統一的建設用地市場，也為《中華人民共和國土地管理法》修改奠定了堅實的基礎。《中華人民共和國土地管理法》（2019年修正）便充分吸收了農村土地制度改革三項試點中的成熟做法。

盡管頂層設計已經出臺，但由于我國幅員遼闊、人口眾多，各地區自然稟賦差別極大，農村情況也不盡相同，目前一些地區尚未形成城鄉統一的建設用地市場，建設用地二級市場交易規則、利益分配機制有待進一步完善。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》再次提出，“構建城鄉統一的建設用地市場，完善主要由市場供求關系決定要素價格機制，防止政府對價格形成的不當干預。”為今后深化土地制度改革指明了方向。

（三）空間規劃體系重構后的內部協調問題

空間規劃體系作為一個國家現代化空間治理體系的重要工具，與中央和地方的關系密切相關[12]。長期以來，我國的空間規劃體系面臨著規劃數量過多、規劃沖突和約束力不足的突出問題，由于這些規劃分屬于不同的職能部門，在實踐中一直存在明顯的相互掣肘。隨著2018年國務院機構改革方案的實施，自然資源部組建成立，明確要求將原國土資源部的國土規劃和土地利用規劃、國家發展改革委的主體功能區規劃以及住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責進行整合，組織編制并監督實施國土空間規劃和相關專項規劃。至此，我國空間規劃體系進行了重塑。

新的國土空間規劃是一項制度設計上的重大創新，不是以前各類涉及空間規劃的機械匯總，而是定位于國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，以“多規合一”的規劃體系保障“一張藍圖繪到底”，并考慮自然資源要素的整體性和系統性，實現全域全要素管控。然而，一些根本性制約因素仍然存在，如國土空間規劃面臨的推動發展與保護資源之間的基本矛盾依然存在，這其實是原城鄉規劃的“重發展”與原土地利用規劃“重保護”之間矛盾在國土空間規劃的內部化。如何協調好保護與發展之間關系，將是我國今后相當長時期內需要認真研究和破解的兩難問題。

三、土地利用與管理創新策略

針對以上問題，從土地資源利用、土地管理體制、土地市場秩序、生態環境保護以及耕地保護等方面提出相應策略，以適應新時代我國經濟社會高質量發展的需要。

（一）堅持底線思維，加快完善土地法律法規體系

當前我國土地違法違規利用的形勢仍然十分嚴峻，必須進一步健全完善以《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》（國務院令第743號）、《土地復墾條例》（國務院令第592號）為核心的土地管理相關法律法規體系，提升法律制度的系統性與整體性，確保其符合新時代發展的需要。具體來看：一是推動耕地保護法單獨立法，堅持最嚴格的耕地保護制度，以最嚴密法治武器保護耕地；二是由于在土地行政執法中還存在著行政越權、不履行法定職責、違反法定程序等行政違法行為，建議出臺統一的自然資源法以規范土地管理部門的行政行為；三是加強土地督查立法，以發揮土地執法事前預防性監督、事中過程性監督及事后追懲性監督的多重約束作用。

（二）加強耕地保護，加快推進農業現代化

糧食安全是“國之大者”，加強耕地保護、牢牢守住國家糧食安全生命線是關乎我國國計民生的頭等大事[13]。因此，應實施更加嚴格的耕地保護政策，堅決整治亂占、破壞耕地的違法行為，確保耕地資源不受侵占。當前我國雖然通過耕地占補平衡制度實現耕地總量動態平衡，但補充的耕地質量大多相對較差，耕地保護和建設同時面臨著新復墾與新開墾耕地地力較低等方面的挑戰，迫切需要健全耕地數量、質量、生態“三位一體”的保護制度體系，構建耕地保護的長效機制。此外，應用機械設備、自動化技術和智能化系統來裝備農業，用現代經濟科學來提升農業管理水平，不斷提高耕地資源利用效率，推進農業現代化進程。

（三）優化土地資源配置，深化土地市場改革

在生態文明建設和新型城鎮化的時代背景下，我國國土開發正逐步進入以存量為主的空間利用階段[14]。針對不同類型的存量閑置土地資源，建議制定出臺差別化的用地政策，以提高土地資源利用效率，進而實現土地資源的優化配置。具體來看：一是有序推進農村集體經營性建設用地入市、允許農村村民自愿有償退出宅基地，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，有效盤活農村閑置土地資源；二是探索城鎮低效用地綜合整治、再開發利用激勵機制，一定程度上解決當前我國城市土地利用效率低下和用地增量指標不足的問題；三是進一步完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場機制，充分發揮二級市場對存量土地資源的配置效率，促進土地利用由外延式粗放擴張向內涵式集約發展轉變；四是健全土地二級市場動態監測監管制度、完善監測監管信息系統，防止交易價格異常波動，維護土地市場秩序。最終，形成一、二級市場協調發展、規范有序、資源利用集約高效的現代土地市場體系。

（四）堅持系統思維，增強土地的生態治理

土地是生態文明建設的重要載體，以往對土地資源的過度開發和不合理利用造成了土地生態惡化。在土地利用與管理過程中，應堅持以系統思維，充分考慮影響生態環境的有關因素，推進土地的生態治理，提高土地資源利用的生態效益，實現土地資源開發與生態環境保護的協同發展。具體來看：一是強化生態保護意識，加強人們對生態環境保護的重視，促進土地治理工作的順利開展；二是加大政策指導力度，因地制宜制定相應可行的土地治理方案；三是完善并創新技術手段，通過工程技術、生物技術、農業技術等多種手段進行生態修復，提高生態環境質量。此外，應積極探索生態保護補償機制，開展全流域生態補償、綜合性生態補償、森林生態效益補償等多元化生態補償，有效拓寬“綠水青山”向“金山銀山”轉化路徑。

（五）加強信息化頂層設計，不斷提高土地管理的智能化水平

隨著我國信息化產業持續發展，推進土地管理和利用工作的信息化進程已迫在眉睫[15]。建議加強互聯網、大數據和人工智能等現代信息技術手段在土地管理領域的深度應用，通過對土地信息進行收集，建立健全土地管理信息系統，最終實現土地信息的實時更新、共享和查詢的動態管理。在此平臺上，可為土地管理部門提供更充足的數據，以便更加全面掌握土地資源情況，輔助土地管理和利用方面的重要決策，推進土地開發利用的科學規劃，促進土地資源節約集約利用，發揮土地資源的最大效益。

四、結語

新時代我國土地利用與管理面臨著諸多新的挑戰，包括土地資源利用提質增效、生態環境保護、國土空間開發格局優化、國土開發質量保障等問題，亟需從健全法律法規體系、優化土地資源配置、深化土地市場改革、增強生態治理、加強信息化建設等方面加快體制機制創新。同時，立足不同發展階段、不同地區實際需求探索發展與保護的良性互動與平衡機制，不斷推進土地利用與管理體系走向精細化治理、協同化管理、系統化整治，最終實現土地資源的高水平保護與高效率利用，進一步保障國家糧食安全，不斷推進生態文明建設。

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注：原文載自《今日國土》2024年第7期，本次發表有較大改動。文中圖片來源于網絡，版權歸原作者所有。