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北京市風景名勝區保護發展面臨的關鍵問題及對策措施研究

張同升

摘要：通過對北京市風景名勝區保護發展情況進行多次座談調研和實地考察，簡述了北京市風景名勝區20多年來的基本概況，剖析了各級各類風景名勝區保護發展過程中存在的問題、瓶頸和困難。建議新時期風景名勝區在北京歷史文化名城保護體系和自然保護地體系建設中理順管理體制、重啟立法工作、夯實規劃支撐、規范項目建設、實施動態監管、加快管理培訓，探索創新風景名勝區生態產品價值實現的路徑模式。

關鍵詞：風景名勝區；管理體制；規劃編制；能力建設

風景名勝區是國務院依據《風景名勝區條例》依法設立的自然文化遺產保護區域，是我國自然保護地體系建設的重要組成部分。風景名勝區以自然景觀為基礎，自然與文化融為一體，具有生態保護、文化傳承、審美啟智、科學研究、旅游休閑、區域促進等綜合功能，在守護自然生態、為人民提供優質生態產品、維持人與自然和諧發展方面具有重要作用^[1]。

中共中央、國務院批復的《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》構建了四個層次、兩大重點區域、三條文化帶、九個方面的歷史文化名城保護體系^[2]，其中“風景名勝區”作為法定保護空間，是文化遺產保護傳承與合理利用九個方面中的重點內容之一，也是北京生態涵養區的重要支撐、推動文化遺產和自然生態保護相互促進的空間載體、北京山水形象的典型代表，集中了北京地域最精華的自然山水和歷史文化資源，具有十分重要的科學價值、美學價值、生態價值、文化價值和游憩價值，在北京市生態產品供給、國民精神教育、旅游持續發展、民生有效改善等方面發揮了重要作用。

結合《風景名勝區條例》《北京歷史文化名城保護條例》《北京城市總體規劃》《北京歷史文化名城保護規劃》以及主管部委、北京市園林綠化局關于加強北京風景名勝區保護管理，維護歷史文化遺產的真實性、歷史風貌的完整性、社會生活的延續性、城市功能的多樣性等要求^[3]，作者2018-2021年期間對北京市平谷區、密云區、懷柔區、延慶區、昌平區、門頭溝區、房山區7個區的風景名勝區進行了多次全面的基礎調研，梳理總結了北京市風景名勝區在管理體制、規劃實施、建設運營、資源保護、資金保障、宣傳教育等方面的保護難題及發展瓶頸，并就此提出若干對策建議。

房山十渡風景名勝區（攝影：張同升）

一、基本概況

北京市地處燕山山脈和太行山脈的交叉地帶，屬于太行山生物多樣性保護優先區域的一部分，東、西、北三面環山，山區面積占全市總面積的62%。北京市地貌類型多樣，歷史文化悠久，風景名勝資源豐富，涵蓋了《風景名勝區規劃規范》8個中類64個小類的風景資源。除部分地層缺失外，從太古界的古老變質巖系直到第四系都有代表，距今25億年前的太古界地層出露面積1500km²，占北京市總面積的9.1％；距今10-18億年的元古界地層出露面積占北京市總面積的21.6％^[4]。

自1982年國務院審定公布八達嶺-十三陵為首批國家重點風景名勝區、2000年北京市人民政府審定批準慕田峪長城等首批8處市級風景名勝區以來，至2021年，北京市共有風景名勝區28處，總面積近2270km²，占北京國土面積的13.83%，其中國家級、（省）市級風景名勝區11處，總面積1957.62km²，占北京市風景名勝區總面積的86.2%，占北京市生態涵養區面積的20%，占北京市國土面積的11.93%^[4]。

北京市風景名勝資源價值突出，包括2項世界文化遺產，即北京長城（八達嶺、居庸關、慕田峪、司馬臺長城等）及明十三陵，1項國家自然遺產（北京房山巖溶洞穴及峰叢地貌），2項世界地質公園（房山世界地質公園和延慶世界地質公園），以及上方山寺庵群-云水洞、云居寺塔及石經、居庸關云臺、銀山塔林、戒臺寺、潭柘寺、延慶古崖居等眾多全國重點文物保護單位和北京市文物保護單位，歷史文化底蘊深厚，在“一城一區，一軸三帶”為核心載體的北京全國文化中心建設中，發揮著重要作用。

水關長城風景名勝區（攝影：張同升）

二、發展問題

（一）思想不統一，認識有偏差

一是對風景名勝區與其他自然保護地的性質、功能、定位認識不清、把握不準。把國家公共資源的風景名勝資源等同于一般旅游資源，把國家法定的公益性質的風景名勝區等同于一般旅游開發景區，部分風景名勝區在整合過程中邊界范圍被極度縮減或被取消，景觀價值完整性遭到破壞。

二是在20多年的發展過程中，多數管理者只知風景區內自己開發建設和經營的項目，不知需要保護哪些核心資源；只知自己實際項目運營管理的范圍，不知應該保護管理的資源邊界。有些地區甚至直到國家開展環保大督查的“綠盾行動”時，才知曉自己管轄的建設區二十多來年竟然一直都是自然保護區的核心區。

三是不能正確認知和處理資源保護與區域發展的關系。對“綠水青山就是金山銀山”的理念理解有偏差，認為風景名勝區“科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用”的指導思想限制了城鎮發展和項目建設。

（二）體制不順暢，管理存失位

一是缺乏統一的管理機構。北京市11處市級以上風景名勝區中，管理機構的設置大致可分為四種情形：（1）區人民政府正式設立的獨立的管理機構，能較好地履行管理職責；（2）區人民政府虛設的管理機構，與鎮人民政府合署辦公，一套人馬，兩塊牌子，鎮黨委書記兼任風景名勝區管理委員會主任；（3）區人民政府虛設的管理機構，無編無崗無經費；（4）沒有統一的管理機構，目前絕大多數北京市人民政府審定公布的市級風景名勝區，均沒有統一的管理機構，區縣級風景名勝區更無實質性的統一管理機構。

二是沒有實現空間統一管理。各風景名勝區的管理主體實際管轄范圍遠遠小于規劃批復的應管范圍，全市市級以上風景名勝區的實際管轄面積僅占應管面積的20%左右。司馬臺長城、云蒙山、十渡等涉及跨省市、跨區縣、甚至跨鄉鎮的風景名勝區，管理權分割。

云蒙山風景名勝區（攝影：張同升）

三是政企不分，企業成為風景名勝區管理實體。絕大多數風景名勝區都實行景點式管理。據不完全統計，28處風景名勝區中有96個景點，每個景點有一個管理單位，絕大多數景點是由各種類型的企業直接管理，每個景點甚至再按經營項目委托或分包給若干個管理單位，一個項目一個經營實體。

（三）法制建設不健全，綜合執法難作為

北京市風景名勝區缺乏地方法律法規保障。目前主要依據是2006年12月國務院施行的《風景名勝區條例》。北京市人民政府曾于1992年頒布了《關于加強八達嶺—十三陵風景名勝區規劃管理的規定》、2002年頒布了《北京市明十三陵保護管理辦法》、2003年頒布了《北京市長城保護管理辦法》等相關規章，2009年曾啟動和完成了《北京市風景名勝區立法調研報告》，其后卻被擱置一直未再立項。目前仍然沒有配套的《北京市風景名勝區條例》等地方性法規和政府規章，法制化建設距全國“一省一條例，一區（風景名勝區）一條例，一山一湖一條例”的要求差距較大。市級以下風景名勝區發展更是無據可依，導致風景名勝區內私搭亂建、違法采礦、違法建設情況“整而未治、禁而不絕”。

綜合執法難作為。一是執法主體缺失。風景名勝區管理機構負責風景名勝區的保護、利用和統一管理工作，對違法行為進行查處是其職責之一。由于北京市風景名勝區絕大多數都缺少名符其實的管理機構，執法主體缺失，很難主動組織執法。即使是有管理機構的風景名勝區，其性質一般是政府派出機構或政府職能部門，一方面，因為不是一級政府，無法承擔建設、規劃、土地、司法等各方面的政府行政管理、行政處罰職能，自身也沒有執法權限，一旦被管理者不服從管理，沒有相應的執法手段；另一方面，管理機構發現風景名勝區內違規建設問題時，因受屬地政府管理，無處匯報，無人理會。二是北京市缺少風景名勝區具體的可操作的執法規章，缺乏指導當地風景名勝區的行政管理、規劃建設、資源保護和旅游服務的地方性法規，導致年年檢查，年年整改，年年不見成效，持續數年風景名勝區執法檢查效果，不如一次市級自然保護區“綠盾行動”。

（四）規劃編制滯后，執行不力

風景名勝區規劃，是風景名勝區工作的重要依據和行動綱領，是做好風景名勝區保護、利用和管理工作的前提和根本基礎。

一是規劃編制滯后，未批先建現象普遍。北京市11處市級以上風景名勝區只有2處國家級風景名勝區完成了總體規劃的編制并獲得國務院審批通過，其余風景名勝區一直沒有編制總體規劃，或編制后擱置未上區縣政府會議評審，或已過規劃實施的有效期限。風景名勝區的保護、管理工作缺少法律保障和依據，各風景區項目違規建設、未批先建、無序開發、過量開發現象十分普遍，索道、纜車、玻璃棧橋、玻璃棧道、滑雪場、甚至賓館、療養院、培訓中心等重大工程建設項目或對景區環境保護有較大影響，并無規劃審批和選址方案核準依據。

二是規劃權威受到挑戰，執行不力，難以實施。風景名勝區保護管理目標與屬地鄉鎮政府發展目標不一致時，規劃建設難以協調。由于審批監管流程協調不充分、規劃性質定位認知錯誤，國家級風景名勝區總體規劃作為國務院審批通過的規劃，市級風景名勝區總體規劃作為北京市人民政府審批通過的規劃，竟然讓位和服從于鎮人民政府組織編制、區縣人民政府審批的村鎮規劃或旅游規劃。

（五）保護資金總量少，渠道不暢

缺少風景名勝區資源保護專項財政資金。2006年，全市風景名勝區專項資金財政撥款曾達到700萬元，但2016年、2017年已經不到10萬元，現在有事業編制的風景名勝區管理機構，只有人頭經費列入財政預算。企業管理的風景名勝區，門票和資源有償使用費、特許經營收入均直接納入企業財務管理，沒有森林防火、珍稀動植物保護、巡護檢測、科研教育、公安裝備等用于風景資源保護的開支列項。

各區風景名勝區的保護資金申報渠道不暢。自2000年北京設立風景名勝區體系以來，很難以風景名勝區保護利用名義獲得市級財政或市發改委專項資金審批立項。究其原因，一是沒有對口的風景名勝區項目申報渠道。很多區縣園林綠化局和風景名勝區管理單位不知道向誰申報、如何申報；二是多以旅游、文物、林業等單項資源向對應管理部門申請立項，杯水車薪，難見成效。

十三陵風景名勝區?銀山塔林（圖源：網絡）

三、措施建議

（一）建立統一、規范、高效的管理體制

一是建立統一、規范、高效的綜合管理機構。厘清中央事權和地方事權，構建主體明確、權責清晰的管理機構。借鑒相關省市經驗，建議市、區兩級政府設立風景名勝區政府管理機構，賦予執法權責，分別管理國家級和市級風景名勝區。可通過兩種方式：一種是“派出式”，風景名勝區管委會作為政府的派出機構，代表國家實行統一管理，經政府授權行使行政執法權，切實改變“管山不管林、管廟不管人，出門要借路、辦事要求人”的局面；另一種是“托管式”，對于風景名勝區規劃范圍內涉及跨區域的鎮村，可根據上級政府授權，由管委會進行托管，統一領導。

二是理順“條條”職責分工。進一步強化市、區園林綠化主管部門的綜合監管職能，落實發改、財政、規劃與自然資源、住建、文物、水利、旅游等相關部門的分工責任，建立風景名勝區總體規劃、詳細規劃和重大建設項目“一站式”聯審聯批機制，統一思想行動，強化監管職能。

三是推進政企分開、管辦分離。盡快解決企業化經營和上市公司管理等違法違規問題，引導社會資本依法開展特許經營，切實改變“國家級資源、區縣級管理、村鎮級利用”的狀況。加大對北京市風景名勝區生物多樣性保護、生態廊道建設、護山理水、森林撫育、濕地保育、礦坑修復、文物修繕等專項資金支持。盡快研究制定《北京市風景名勝區特許經營管理辦法》，規范北京市風景名勝區基礎設施和旅游服務投資經營建設活動，保障國家利益、公共利益以及風景名勝區內項目特許經營者的合法權益。

（二）重新啟動并加快推進北京市風景名勝區立法

法律法規是風景名勝區監管部門和管理機構履行監管職責和保護執法的根本依據。國內如四川、浙江、貴州、遼寧、重慶等二十多個省市都制定并頒布了有關風景名勝區的地方性法規或規章，82個國家級風景名勝區實現了“一區一條例”，有效地促進了當地風景名勝區事業的保護發展。北京市人大曾就風景名勝區立法問題做過兩次調研，市政府法制辦也曾將風景名勝區立法納入議事日程。建議重啟并加快推進北京市風景名勝區立法工作，也可先期啟動編制《北京市風景名勝區管理辦法》，加強對北京市風景名勝資源的保護，規范風景名勝區內工程項目選址選線及建設規模，統籌風景名勝區保護利用與村鎮社區協調發展。

延慶龍慶峽（圖源：網絡）

（三）健全完善規劃支撐體系

一是科學編制規劃，保障規劃嚴肅性和權威性。結合北京生態保護紅線和生態控制線劃定工作，公布環境準入負面清單，推進北京市國土空間規劃“一張圖”，消除規劃盲區。確定規劃的編制時間，凡在全市范圍內設立的國家級、市級風景名勝區，應當自設立之日起2年內編制完成總體規劃，堅決杜絕用單一資源規劃代替風景名勝區總體規劃、用非法定方案策劃代替法定規劃、用下位規劃指導上位規劃的現象；編制全市風景名勝區體系總體規劃，并將風景名勝區納入北京城市總體規劃及全市“三條文化帶”建設、中心城區詳細規劃和生態涵養區詳細規劃等各個專項規劃中。

二是從嚴執規，提高規劃執行和實施評估力度。宣傳規劃的法律意識，任何單位和個人不得擅自改變經批準生效的風景名勝區規劃。如確需對規劃作調整的，應當報法定審批機關批準。嚴格落實責任清單、權力清單和負面清單，確保依法依規行政、公開透明、高效全民。加強規劃執行的事前、事中監督，盡可能地將違法行為消除在萌芽狀態。堅持違法必究、違規必糾。對市級以上風景名勝區劃定核心區并勘界立樁，結合北京市自然保護地整合優化和生態保護紅線劃定，加快拆遷騰退核心保護區和生態保護紅線內旅游開發、樓堂館所等建設性破壞設施和違法建設項目，啟動實施一批風景園林和生態修復重大項目，恢復自然文化遺產原貌。

（四）加強能力建設，培育生態產業

利用遙感衛星和地理信息系統等科技手段，完善北京市風景名勝區遙感、監測、規劃和管理四位一體的信息系統，引導和推進數字化景區建設，提升北京市風景名勝區的動態管理水平。建立各級風景名勝區的行政管理梯隊和技術服務梯隊。

加強能力建設，培養高素質專業化隊伍和科技人才團隊。“請進來，走出來”，積極開展崗位業務培訓和國內外風景名勝區、其他自然保護地間的法規、規劃、建設、運營、管理、科普等專項交流培訓，提高從業人員的業務能力和管理素養。

創新風景名勝區生態產品價值實現路徑，培育綠色轉型發展的生態產業，探索自然教育、生態體驗、休閑康養導向的生態旅游模式，促進風景資源、生態環境、傳統村落保護與文化傳承、遺產活化和經濟社會發展互動。建立完善風景名勝區專項投資預算、生態保護補償、生態環境損害賠償、經營性項目特許經營、生態資源權益交易機制，加大綠色金融支持力度。建立持續性惠益分享機制，開發公益性就業崗位，探索門票收益共享、村民參股旅游等政策機制，促進農民就業增收。對位于風景名勝區規劃范圍內的集體生態林，探索通過政府贖買、租賃或置換等方式轉變為國有林；對部分經濟林探索轉變為生態林。

參考文獻

[1]張同升,孫艷芝.中國國家級風景名勝區的空間特征和價值功能[J].城市發展研究,2019,26(8):6-12.

[2]北京市規劃和自然資源委員會.北京城市總體規劃（2016年—2035年）[Z].2017.

[3]北京市人民代表大會.北京歷史文化名城保護條例（北京市人民代表大會公告〔2021〕3號）[Z].2021.

[4]張同升.北京市風景名勝區調研報告[R].2018.

注：本文系作者主持的《“十四五”時期北京市加強歷史文化名城保護的思路與措施》課題之部分研究成果。