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從《政府投資條例》的視角論項目數據管理的重要性

魯千里  陳文軍

信息、數據及大數據，是當今熱門詞匯，但具體如何給它們下個定義，則眾說紛紜。一般說來，數據是記錄下來可以被鑒別的符號,而信息是對數據的解釋,經過解釋數據才成為信息，信息是經過加工后又成為對客觀世界產生影響的數據，雙方相輔相成。而大數據，是在信息技術支撐下，利用全新的數據分析的處理方法，在海量、復雜、散亂數據集合中提取有價值信息，通過對數據進行智能化的信息挖掘，使其在日常的工作和生活中發揮重要作用，同時形成極具重要價值的數據資產。

一、《政府投資條例》初步解讀

2019年4月14日，國務院以第712號令發布了《政府投資條例》（以下稱《條例》）。《條例》所稱政府投資，是指在中國境內使用政府預算安排的資金進行固定資產投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等。《條例》明確提出，政府投資資金主要投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域，以非經營性項目為主。明確了政府投資的定義、性質和范圍。

(一）強調了前期工作的重要性，壓實了建設單位的主體責任

《條例》要求“項目單位應當加強政府投資項目的前期工作，保證前期工作的深度達到規定的要求，并對項目建議書、可行性研究報告、初步設計以及依法應當附具的其他文件的真實性負責。” 

《條例》強化了項目可行性研究的地位，要求重視決策程序和結論的科學性、嚴謹性，對決策階段工作的深度、所附具資料的真實性提出了嚴格的要求，即誰提出誰負責，誰論證誰負責。使投資決策建立在科學的基礎上，防止把可行性研究蛻變成可批性研究。

(二）強調投資工作的計劃性

《條例》要求政府投資年度計劃應當明確項目名稱、建設內容及規模、建設工期、項目總投資、年度投資額及資金來源等事項。

《條例》 “第十八條  政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接。”上述規定，強調了政府投資的計劃性，通過規定政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接，有效限制了地方政府盲目擴大投資的行為，讓地方政府做到有多大能力辦多大事。

(三）規范了項目實施過程中的投資控制與管理

1.對項目開工有明確的要求

《條例》要求，“政府投資項目開工建設，應當符合本條例和有關法律、行政法規規定的建設條件；不符合規定的建設條件的，不得開工建設。國務院規定應當審批開工報告的重大政府投資項目，按照規定辦理開工報告審批手續后方可開工建設。”規定不符合條件的不得開工。

2.對工程的較大變更有了強力約束

“政府投資項目應當按照投資主管部門或者其他有關部門批準的建設地點、建設規模和建設內容實施；擬變更建設地點或者擬對建設規模、建設內容等作較大變更的，應當按照規定的程序報原審批部門審批。”《條例》對工程建設過程中較大變更進行強力約束。

3.規定政府投資項目應合理確定和執行建設工期

“政府投資項目應當按照國家有關規定合理確定并嚴格執行建設工期，任何單位和個人不得非法干預。”

《條例》規定任何單位和個人不得非法干預建設工期的合理確定和嚴格執行，杜絕以“獻禮工程”等違背科學規律、任意壓縮工期的行為，確保項目建設的工程質量。

(四）強化了批復的初步設計概算在政府投資項目中的核心地位

1.概算的地位增強

以往投資管理實踐中，概算超估算、預算超概算、結算超預算的情況較為普遍，調概的事例較多，投資控制的效果不顯著。《條例》第二十三條規定 “政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算……, 涉及預算調整或者調劑的，依照有關預算的法律、行政法規和國家有關規定辦理。”，確保概算的核心地位，同時規定：若批復概算超出可行性研究投資估算的10%，則項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告，投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

2.概算控制更嚴

政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。因國家政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化等原因確需增加投資概算的，項目單位應當提出調整方案及資金來源，按照規定的程序報原初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定；涉及預算調整或者調劑的，依照有關預算的法律、行政法規和國家有關規定辦理。

此規定突出了概算作為政府投資項目造價投資目標限額的作用，對超概調概從嚴把關，防止“向上伸手”，出現“釣魚工程”。

二、數據在政府投資項目的運用

(一）政府投資項目的全生命周期投資數據循環

完整的工程項目要經歷前期、準備、實施和運營直至報廢等各個階段。在前期估算時，通過同類或類似已完工程項目數據的采集、整理輸入、形成立項時的投資預期。在準備階段的設計概算與招標合同價的確定時，參考既往的同類或類似項目的數據，進行整理并將本項目的前期信息納入考慮后，形成了項目的投資控制目標；在實施階段和運營階段，通過眾多參與方的一系列實踐活動，完成了對建設項目的全生命周期的各項數據的收集、優化、創造、總結與升華，從而留存了整個項目的系統、完整的數據。將這些完整的數據反哺到下次的新建項目的運用可以起到事半功倍的效果，通過數據的循環、總結與迭代，就形成了如圖1所示的建設項目的數據循環。

圖1 建設項目的數據循環

(二）建設項目各階段及其對投資的影響程度

工程建設是分階段進行的。根據我國投資管理體制和項目建設程序，投資項目通常劃分為前期階段、準備階段、實施階段和運營階段。

1.前期階段

對于政府投資建設的項目，項目建設前期階段主要內容包括：項目建議書編制（初步可行性研究）、可行性研究報告編制（包括節能、環評、安評、社會穩定評價以及水土保持等方案的編制）與報審。

盡管前期階段項目的主要建設方案并未定型，但對項目的投資估算必不可少。根據《建設項目投資估算編審規程》（CECA/GC1-2015），投資估算常用方法有：生產能力指數法，系數估算法，比例估算法，混合法和指標估算法等。無論運用上述何種方法，都需要參照以往類似項目經驗數據，結合項目具體狀況通過適當修正獲得。

2.準備階段

政府投資建設的準備階段主要工作內容有：勘察設計、籌資融資、對外談判、招標投標、簽訂合同、征地拆遷與移民安置、施工場地三通一平（場地平整、通路、通水、通電）等工作內容。

此階段要完成設計概算的編審及報批，工程招標采購及工程合同的簽訂。它是決定項目投資控制的主要目標和為實現目標而制定相應投資計劃的重要階段。

3.實施階段

本階段的主要工作有：建筑工程施工、設備采購安裝、生產準備、試生產考核、竣工驗收等。它是項目管理周期中工程量最大、投入的人力、物力和財力最多、工程管理難度最大的階段。有多家單位參與，除建設單位外，還有承包商、分包商、材料設備供應商，監理、造價、勘察設計等相關單位，各種檢測單位、政府的質檢部門及其它有關部門等。

此階段將以合同為紐帶，對項目實施過程中的投資進行管控，內容除對質量、安全、工期外，還需要審核過程中的進度款項的支付，對材料及設備確定采購價格，對變更、簽證進行處理，并且對最終的工程進行結算，形成最終的建安工程價格。

4.運營階段

從項目竣工驗收交付使用起，到運營一定時期（非經營性項目）或回收全部投資（經營性項目）止。這個階段一般跨度較長，主要工作有：正常生產運營、償還貸款、更新改造等，投資效果最終還是體現在項目的運營上。

5.各階段對項目投資的影響程度

建設項目各階段對整個項目的投資影響并不相同，越是前端，對項目的投資影響程度越大。在項目的前期階段，盡管投入不大，但由于要決定項目的定位、功能、規模、質量目標等重要因素，因而對項目全生命周期的成本費用的影響是決定性的。在不考慮運營階段的情況下，項目建設可分為前期、準備和實施三個階段，它們對整個項目的投資影響如圖2所示。

圖2可看出，前期與初設階段，影響項目投資在75%以上。隨后，盡管資金投入越來越大，但對項目整體投資影響逐步遞減，工作重心轉向加強管理，減少浪費上。

圖2 不同建設階段影響投資控制程序的坐標圖

(三）前期階段的數據運用

前期階段重點是做出合理的投資估算。由于估算時，初步設計尚未開始，項目的規模、技術路線及質量標準未完全確定。雖然項目立項決策時各種信息較少，但做出的決策在很大程度上影響項目的成敗，以決策者“拍腦瓜”的方式來決定項目，決策者承受的壓力巨大。他們也希望得到盡可以多的既往同類或類似項目的數據，以使決策更趨科學、合理。

項目投資估算時，通過建立已完工程投資數據（包含了運營階段的全生命周期數據），不難尋找到與擬建項目在建筑規模、設計生產能力、施工工法、地質條件等相同或類似的案例，抽取各項對應的指標進行工程量的分析和測算，再將對應的材料設備價格進行歷史與現實的對比修正，再考慮到新的技術和工藝進步可能的影響等，綜合評定后，可以在一定程度上克服人員經驗的局限性，提高估算精度，保證決策的質量，杜絕決策失誤帶來的投資浪費。同時，形成可靠性較高建設項目的投資預期，為下步的投資控制奠定基礎。

(四）準備階段的數據運用

項目的準備工作千頭萬緒，但對投資控制而言，關鍵是設計概算的編審與完成招標投標合同簽訂等兩大重點核心工作。

1.設計概算的確定

按照《條例》的規定，經批準的初步設計概算是項目投資額的上限，也是投資控制的主要目標，提高設計概算的編審質量，具有全局意義。

概算的構成通常由建安工程費用（一類費用）、工程建設其它費用（二類費用）、預備費用、融資費用（如建設期利息）等組成。

(1）一類費用的確定

初步設計概算一類費用在整個概算中占比最大。由于初步設計的圖紙深度多達不到施工圖要求，工程量很難精確計算。但借助類似項目的案例的數據庫，從已往類似項目各單項、單位、分部與分項間形成的相應數據及彼此間的比例關系，再參照工程所在省、市、自治區或行業主管部門頒發的概算定額（指標）或預算定額、工程費用定額，當期的設備與材料信息價等加上積累的類似項目的經驗價格，結合必要的市場詢價等，編制出的結果將具有一定的準確性。

(2）二類費用的確定

二類費用，主要包含建設用地費、建設管理費等費用。

部分項目的取費有政府、行業協會的收費標準，有些則需參照市場行情價或直接引用已簽訂的合同價計列。隨著市場化改革的深入，二類費用的形成也越來越市場化，更凸顯了數據積累的重要性。

(3）預備費和建設期利息等的確定

盡管預備費和建設期利息是以一、二類費用之和為基數，但其確定也需要以往數據的支撐。

2.招標與合同價的形成

招標是招標人采購行為，它通過讓投標人間的相互競爭，選擇到最理想的中標人服務工程項目。

(1）理想中標人的數據收集

招標人選擇理想的中標人要考慮的因素較多，除了工程價格，還需要考慮投標人的資質、過往業績、信譽、資金實力、技術實力、項目團隊以及是否合作良好等多項因素。

顯然，要達成上述目標，僅靠對投標人提交的投標文件的評審是遠遠不夠的。要真正做好這項工作，招標人或委托的招標代理單位需要在日常的管理過程中，注意信息收集，建立起相關企業的檔案，建立招標人關注方面的數據庫。當前，很多大型開發企業，通過建立合格供應商短名單制度，并在與供應商合作過程中不斷磨合，實時篩選、補充，優勝劣汰，不斷優化供應商隊伍，基本達到了效果好、效率高的目的，其經驗值得借鑒。

(2）利用數據確定工程價格

工程價格在施工招標中占有很大的權重。要確定理想的工程價格，也離不開數據的積累。

目前的政府投資項目，要求采用國標的《工程量清單計價規范》編制工程量清單和招標控制價（最高投標限價）。工程量清單和招標控制價的編制要求工程量計算準確，項目特征描述全面、工作界面清晰，合同條款嚴謹，盡可能的減少執行過程中的糾紛。編制過程中，應正確、全面地使用有關國家標準、行業或地方的計價依據，如規費、稅金的計取規則，定額及取費依據等。

需要指出的是，造價定額本身也是一個數據庫，它多年來對促進我國建設市場的發展起了重要作用，但它的局限性也引起了相關主管部門的注意。2020年7月24日發布的《工程造價改革工作方案》（建辦標［2020］38號），提出了“取消最高投標限價按定額計價的規定，逐步停止發布預算定額。搭建市場價格信息發布平臺，統一信息發布標準和規則，鼓勵企事業單位通過信息平臺發布各自的人工、材料、機械臺班市場價格信息，供市場主體選擇”的改革方案。隨著市場化程度越來越高，造價定額弱化乃至取消已成為趨勢，因此，今后那些具有豐富工程數據積累的公司將在競爭中處于優勢地位。

2021年12月24日，北京市出臺了《關于執行2021年〈北京市建設工程計價依據——預算消耗量標準〉和〈北京市房屋修繕工程計價依據——預算消耗量標準〉的規定》，提出今后政府相關機構只發布預算消耗量標準，生產要素市場價格和費用項目等按照計價規則自主定價，充分體現了“放管結合”。

工程量清單與招標控制價的編制對于合同價有極大影響，甚至會決定項目管理的成敗。它是合同價形成的基礎，也是過程管理的重要支撐，其質量好壞，與企業數據積累的完整、準確與豐富程度等密切相關。特別是今后定額弱化乃至取消后，市場化的數據積累就顯得更有價值。

(五）實施階段的數據運用

實施階段是項目管理周期中工程量最大、投入的人力、物力和財力最多、工程管理難度最大的階段。也是驗證預期的投資控制目標是否切實可行，過程管理是否做到最優、有何經驗教訓需要吸取的主要階段。

在整個施工過程中，建設方、咨詢方（設計、監理、造價等）、施工承包商、材料供應商、設計方等相關干系人不斷進行互動、博弈，以各類合同為紐帶，以項目各項制度為基礎，最終將項目實實在在的落地。此階段是數據產生量最大，也最集中的階段，只有不斷利用數據，核實數據，創造數據，總結數據，才能獲得“數據富礦”。

1.數據在實施階段的運用

(1）合同談判的數據利用。盡管在項目的準備階段已簽訂了主要的工程合同，然而，大量的分包、材料設備供應及其它類的合同仍需要在此階段簽訂。在合同談判時，參與各方應清楚市場價格水平，行業及自身的成本，并清楚預測將要發生的各項費用，才能在談判中不至于被動，這就需要歷史數據的支撐。

(2）現場管理的數據運用。施工時，要對進度、質量、人員機構及設備材料、安全文明施工、現場施工場地布置、臨時設施的排布、現場交通運輸路線的管理、施工設備的選型等進行全面的籌劃，這就需要承包商具有豐富的實戰經驗和大量的數據積累。建設單位和咨詢單位，出于有效監督和管理的目的，也需要掌握大量的類似數據。

(3）暫估價和暫列金額的數據運用。有相當多的項目在簽訂總承包合同時，由于很多的專業工程的設計、部分重要的設備的選型定價均未完成，為了不影響項目及早開工，會形成部分暫估價項目留待今后解決。但暫估價不能與現實價格差距過大，否則不利于業主單位的資金安排，如果能夠依托詳盡的投資數據，既可以精確估價，也可以在最終確定此部分價格時掌握定價的主動權。

2.數據的核實與留存

收集到的歷史數據畢竟是歷史，但客觀條件和環境也是不斷變化的，比如國家政策變化、新環境新工藝的出現、物價波動等因素，都會導致目標數據的部分過時、失效、失真，需要進行核實、修正后留存，方可做到數據的與時俱進。

3.數據的完善和優化

利用以往的數據積累來指導當今的工作，可以帶來工作上的便利。然而，數據本質是對既往工作痕跡的留存，不能就此說明以往的工作完美無瑕。在不斷與行業標桿項目、標桿企業對標中，不斷尋找改善傳統工藝的途徑，并對新的數據實時記錄，完成對數據的完善和優化。

4.數據的總結

項目的建設期結束后，應按照工程檔案的要求對整個項目過程的資料進行整理，每個環節應有記錄詳細的完整存檔資料。應將所有最終的存檔資料進行數字化，方便查找、也便于今后運用。

例如，工程施工完成，需要辦理竣工結算。結算時，需要審核建設程序的合法性、合規性，各項資料的完整性，工程變更、索賠、獎勵及違約費用各項手續是否完善，合同是否得到了切實的履行；需要對結算金額進行復核或重新計算；需要對概算的執行情況進行梳理；需要對工程的管理過程進行評價。這些資料的歸檔整理的錄入，都將成為工程數據的一部分，構成對整個建設過程的數據總結。

5.數據的升華

在得到上述完整的數據后，再對整個項目進行回顧與復盤，既對以往數據的驗證、積累和完善，也為今后類似的新項目的建設做好了數據上的準備。

(六）運營階段的數據運用

項目運營階段的費用也是項目全生命周期成本的重要組成部分，政府投資項目成功，不能僅是某個階段和環節的成功，必須是項目整個生命周期綜合效果的最優。因過度強調在建設期省錢而造成項目先天不足而導致運營費用大幅增加的項目仍是失敗的。

就部分項目（如生產性經營類項目）的全生命周期而言，運營時間多長于建設期。作為政府投資項目，應更加重視運營的成本或費用控制。通過收集到的多個項目對應的運營數據的對標，可以對政府投資項目決策、設計及建設實施等各階段的工作予以精準、全面的評估；同時，基于全生命周期的政府投資項目投資控制數據庫，還能源源不斷更新原始數據，為以后的同類項目規劃、設計及實施、運行提供信息支持。以全生命周期成本的要求去進行項目運行維護階段的日常管理，不僅有助于項目/設施存續期的全生命周期成本的繼續優化，同時其管理過程中產生、積累并反饋至數據庫中的相關數據內容更具有真實性與科學性，對于以后同類項目的規劃、設計、施工、運營等更好地提供信息支持。

三、項目投資數據管理的構想

數據樣本量的豐富程度決定了項目投資數據的使用效果。只有盡可能多的將更多種類的項目全生命周期的完整數據樣本納入數據庫，才能更好的找到與擬建項目更加契合的已完類似工程數據。充分發揮數據庫功能。

投資項目數據需要投入巨量的人力、物力及財力，如何支撐投資數據庫項目的運行，并實現數據項目的可持續發展，也將是投資數據面臨的挑戰。

(一）政府部門投資的數據

政府投資項目的全生命周期包含前期、準備、實施及運營等階段。通常政府發改部門的工作側重在前期的立項審批和設計概算的批復，為了保證項目批復的投資金額的準確性，必須要用到大量的項目數據，因而具有了收集、運用數據的便利條件，因此政府發改部門是最適合牽頭建立項目的數據部門。

項目的部分準備與實施階段多由建設部門（包含交通運輸、水利等）負責，它們對實施階段具有管理和指導作用，可建立實施階段的常用數據庫，如政府管理的公共資源交易平臺每年有大量的交易產生，經過收集整理后的成果也是政府投資數據的組成部分，具有極大的應用價值。

政府投資項目的數據庫可由政府相關部門自建，也可以委托社會第三方機構代為建設。

(二）社會單位建立的數據

在政府投資項目的過程中，必然有大量的參與方，他們可以從自身的角度對產生的數據進行收集和整理。如設計單位、施工企業、材料設備供應商、監理單位、造價咨詢企業等在實踐過程中，會產生大量的諸如方案、技術、工藝、成本、材料設備價格等豐富的數據，這些來源于一線實踐過程中的數據真實可靠，貼近市場，具有非常巨大的運用價值。

特別是對深度參與政府投資項目的審批、實施等環節的綜合實力較強的咨詢單位而言，在信息技術與咨詢業務初步融合，工程咨詢業務和管理中初步探索“互聯網+”“大數據”“區塊鏈”等新一代信息技術運用的背景下，更應從關乎國計民生的典型項目中收集、整理與挖掘全過程工程數據，并可開發出新的工程咨詢算法，借以形成新的工程咨詢方法論，指引具體咨詢服務工作，為國家做好“四個服務”（即服務國家戰略需求與決策，服務國家重大和基礎產業發展，服務國家重大工程建設，服務地區經濟社會發展）的同時，為投資主管部門和各級政府提供基于項目全生命周期數據的工程咨詢服務。

(三）數據建設的可持續性

數據的建立及充實需要巨大的投入，如無足夠的回報將會使數據的建設不可持續。因此，要形成數據是重要資源的概念，尊重數據建立者的勞動成果，遵循有償服務原則，探索建立穩定的激勵機制。

(四）跨部門數據共享機制

數據的流動速度越快，產生的價值也越大。若能促成政府部門的數據與社會單位的數據在確保安全、有效授權、有恰當的激勵的前提下充分共享，將使得數據更加增值。

國家發展改革委聯合工業和信息化部、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部、交通運輸部等18部委構建的《全國投資項目在線審批監管平臺》，是國家級跨層級、跨地域、跨部門實現縱橫聯動業務協同的業務辦理平臺。其利用依托政務外網建設的國家數據共享交換平臺，實現與中國政府網、全國信用信息共享平臺、全國公共資源交易平臺以及各部門相關業務系統的對接。各個部委提供的項目準備、實施等幾個階段的數據，可以構成一個完整的、反映項目全生命周期的數據鏈，通過授權、有條件的方式向社會開放。同時，社會機構也可向上述政府部門提供最新的數據，特別是大型國有工程咨詢公司在免費為國家各部委提供咨詢數據的基礎上，通過獲得授權來對業主、設計院等提供普惠性質的投資決策咨詢服務，逐步收回投資項目數據庫的建設和運營成本，實現雙贏。

四、數據在投資管理中的意義

為落實《條例》，建立和完善工程建設的數據，對提高工程全生命周期的投資控制有著重大的意義。

(一）減少不確定性，有利于科學決策

建設項目的立項決策，對項目的成敗具有決定性的影響。決策前，通過咨詢公司的詳細評審與評估，利用歷年來不斷地收集、整理和優化提升的歷史數據積累的支撐，保證決策的科學化。

(二）便于總結項目管理經驗，提高投資管理水平

通過對包含運營期數據的項目全生命周期數據進行精準收集，可對政府投資項目決策、設計及建設實施等各階段的工作予以精準、全面的評估。同時，豐富的全生命周期的政府投資項目投資控制數據庫，能源源不斷更新不同樣本的數據，通過多個案例項目的對標，不斷尋找到最優解，提升項目的管理水平。

(三）為未來發展打好基礎

充分完整的數據，可以幫助建設單位、施工單位、材料供應商積累自身的數據，提高未來各自的競爭力，為今后的發展打下良好的基礎。

參考文獻

[1]陳金海,等.建設項目全過程工程咨詢指南[M].北京:中國建筑出版社.2018-04.

注：文中圖片來源于網絡。