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摘要：在國土空間規劃改革的背景下，本文從空間規劃在我國空間治理中的地位、空間規劃體系的演化、不同時期國土空間的發展特征3個角度對建國以來空間規劃的發展趨勢進行了分析，以六盤水市為例對比了不同時期空間規劃（城市規劃、國土空間規劃）的差異，并提出了面向未來的國土空間規劃的改革建議。本文的結論包括：①建國以來，空間規劃在我國空間治理的地位從邊緣走向核心，空間規劃體系經歷了從無到有、從無序化走向有序化的過程，空間規劃的不斷改革適應了不同時期國土空間的需求；②相比于國土空間規劃，城市規劃的開發類用地偏大，而保護類用地偏小，體現了不同時期的空間規劃價值導向的差異性；③未來我國國土空間規劃改革方向要從“自上而下”“自下而上”兩個維度考慮，一方面強化自上而下的空間管制，另一方面賦予地方政府一定的自主權。

關鍵字：空間規劃；國土空間規劃；空間治理；規劃體系；發展趨勢

一、引言

當前，我國正在推進國土空間規劃改革。2015年，國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，首次提出建立國家空間規劃體系的頂層部署。2016年，中辦、國辦印發了《省級空間規劃試點方案》，在全國9個省份開展試點。2018年，中共中央國務院發布了《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（中發[2018]44號）。2019年，中央深化改革委員會審議通過《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》。2021年4月，新修訂的《土地管理法》明確規定，“國家建立國土空間規劃體系，土地開發、保護、建設活動應當堅持規劃先行。經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據。”至此，我國正式確立了發展規劃為統領、空間規劃為基礎、專項類規劃和區域規劃為支撐的規劃體系，并明確了“國土空間規劃”在我國未來空間治理中的基礎性地位。

面向未來，國土空間規劃改革將進入“攻堅期”“深水區”，改革重點將從技術層面深化到制度層面。如何完善與國土空間規劃相匹配的規劃制度，如何解決原有各空間類規劃（城市規劃、土地利用規劃等）的遺留問題，將成為新一輪規劃改革面臨的重點。本文回顧了我國空間規劃的總體發展趨勢，并以六盤水市為例，對國土空間規劃與城市規劃進行了對比分析，并提出國土空間規劃的改革思考。

二、 我國空間規劃演進的總體趨勢

（一）在我國空間治理中的地位從邊緣走向核心

空間治理的目的是通過資源配置實現國土空間的有效、公平和可持續的利用，以及各區間相對均衡的發展。我國的空間治理是通過管人（干部、人口流動）、管錢（財政、稅收、金融）和管地（建設用地管制、用地功能管制）來實現的（劉衛東，2014）。建國以來，我國空間規劃在不斷改革以適應不同時期國家空間治理的需要，其總體趨勢是從國家空間治理的邊緣走向中心（張京祥等，2018）。建國之初，我國實行計劃經濟體制，國家通過編制“國民經濟計劃”進行全國工業項目布局。這一時期，空間規劃的本質是“國民經濟計劃的空間落實”。改革開放之后，中央政府通過分權制改革、分稅制改革、政績考核等促進地方發展，地方政府成為具有企業經營特征的利益主體。空間規劃在適應中央、地方治理關系的過程中出現了分化：城市規劃主要服務于地方經濟發展目標，土地利用規劃主要服務于中央政府的保護耕地、集約利用土地資源的目標。自2000年以來，主體功能區規劃、城鎮體系規劃、戰略規劃等陸續出臺，表明空間規劃成為重塑中央、地方關系的尺度重構工具。近年來，與空間規劃相關的頂層設計密集出臺，十八屆三中全會提出建立國家空間規劃體系，呼應了我國推進國家治理體系和治理能力現代化的需求。2018年，國家進行了行政機構改革，組建自然資源部，體現出國家處理新時期復雜化的空間發展問題時，寄希望于通過空間規劃進行積極響應和主動作為的意圖。總體來看，空間規劃在我國空間治理體系中的地位從被動適應走向主動調控，并在不斷反復中逐漸走向重構和規范化。

（二）空間規劃從無到有、從無序到有序

建國初期，我國實行“一邊倒”的戰略，即全面學習蘇聯模式，導致我國始終重發展規劃、輕空間規劃，始終缺少同空間尺度相互銜接和重點有所側重的空間規劃體系（樊杰等，2015）。面對不同時期的空間發展問題，我國主要采取“打補丁”的方式，即出臺針對性的空間類規劃進行應對，如“一五”時期以落實國民經濟計劃為目的的城市規劃、“七五”時期以保護耕地為目的的土地利用規劃、“十五”時期以保護環境為目的的環境功能區劃等（方創琳，2017）。近年來，隨著空間發展問題趨于復雜，各空間類規劃試圖通過自我完善進行應對，出現了規劃目標的趨同化、規劃要素的綜合化、規劃范圍的全域化，空間規劃體系從缺位走向了越位。在同一國土空間上，多個空間規劃的管制要求并存，且彼此之間缺乏協調甚至相互沖突，導致開發管理上的混亂和建設成本的增加。2019年，中央深化改革委員會審議通過《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確提出將城市規劃、土地利用規劃、主體功能區規劃融合形成統一的國土空間規劃。國土空間規劃符合我國“統一行使所有國土空間用途管制”的空間治理需求，有助于破解傳統空間類規劃間缺位、錯位和越位的問題，標志著我國空間規劃體系從無序化走向有序化。

（三）適應于不同時期國土空間的特征

空間規劃的對象是國土空間，建國以來，在空間規劃發生種種變化的同時，作為規劃對象的國土空間，其性質、結構、組織方式等也在發生變化。建國初期，在規模經濟驅動和環境因素約束下，生產、生活、生態空間存在明確的空間邊界，對應形成了工業區、居住區、生態保護區。我國的城市規劃、土地利用規劃核心思想均是“分區”。改革開放以來，隨著技術的進步，生產活動對環境的污染不斷降低，帶動了三類空間在空間上的重組與融合（樊杰等，2019）。目前，“三生空間”的兩兩組合已經初露端倪，例如，在生態環境優越的區域打造企業創新中心（生態空間+生產空間），以及在人居環境品質高的區域打造度假康養產業（生態空間+生活空間）。未來，在各類新技術的作用下，地理區位對人類活動的約束大大降低，可能出現“三生空間”的全面融合。復合空間的比例增加，使得以區分城鎮、農業、生態為主要空間管制的傳統空間規劃難以應對，客觀要求空間規劃以彈性柔性的方式來應對更多的復合空間、復合功能。為適應新時期國土空間開發與保護要求，當前我國國土空間規劃依靠“三區三線”實現全域空間管制。其中，“三區”指城鎮、農業和生態空間，是相對彈性的管控，“三線”指生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，是相對剛性的管控。

三、不同時期空間規劃的對比分析——基于六盤水市的實證研究

（一）研究區域與數據來源

六盤水市位于貴州西部烏蒙山區，是國家“三線”建設時期發展起來的一座能源原材料工業城市。2020年，全市常住人口303.16萬人，地區生產總值1339.62億元。中心城區位于六盤水市北部，包括鐘山區（不含大灣鎮）和水城縣的部分地區（包括李家寨、楊家寨、邱家寨、坪箐等地），總面積716.88km2。

本文的數據來源包括：①城市規劃矢量數據。截至目前，六盤水市中心城區總共編制過四版城市規劃，分別為1983版、1997版、2006版、2013版。本文基于ArcGIS10.0對六盤水市中心城區2013版城市規劃圖進行了矢量化（圖1）；②國土空間規劃矢量數據，來源于筆者參與的《六盤水市國土空間規劃》編制項目，按照城市規劃的中心城區空間范圍對市域范圍的“三區三線”空間管制圖進行了提取（圖2）。

（二）結果分析

六盤水市中心城區城市規劃與國土空間規劃的轉移矩陣如表1所示。二者呈現的基本特征包括：

表1 六盤水市中心城區城市規劃與國土空間規劃的轉移矩陣（單位：km2）

城市規劃的建設用地面積顯著大于國土空間規劃。城市規劃劃定的城鎮建設邊界面積為159.41km2，國土空間規劃的城鎮開發邊界面積為124.60km2，城市規劃的建設用地規模比國土空間規劃多27.9%。二者的重合部分面積為95.87km2。城市規劃中為建設用地、國土空間規劃中為非建設用地的面積為63.54km2；城市規劃為非建設用地、國土空間規劃中為建設用地的面積為28.73km2。城市規劃的城鎮建設邊界規模偏大，主要原因在于侵占了國土空間規劃中的生態空間（25.81km2）、農業空間（13.81km2）（圖3）。

圖3 城市規劃、國土空間規劃建設用地的疊加分析

國土空間規劃的保護類用地面積顯著大于城市規劃。按照“開發—保護”的二元法劃分，城市規劃的開發類用地（城市建設邊界、適宜建設區）的面積為212.76km2，保護類用地（永久基本農田邊界、限制建設區、城鄉生態邊界）面積504.12km2。國土空間規劃的開發類用地（城市開發邊界、城鎮空間）的面積為160.86km2，保護類（永久基本農田、農業空間、生態保護紅線、生態空間）用地面積556.02km2。城市規劃的保護類用地面積比國土空間規劃少9.3%。在耕地保護方面，城市規劃的永久基本農田邊界面積為106.25km2，小于國土空間規劃的永久基本農田（68.82km2）、農業空間面積（112.15km2）之和（合計180.97km2）。在生態保護方面，城市規劃的城鄉基本生態邊界（140.98 km2）、限制建設區（256.90km2）面積之和為397.88km2，與國土空間規劃的生態保護紅線（65.55km2）、生態空間（309.51km2）之和（合計375.06km2）基本持平。

（三）成因分析

城市規劃的編制體系主要服務于地方經濟發展的需求。地方政府是城市規劃編制的主導者（林堅等，2015）。原《城鄉規劃法》規定：直轄市的城市總體規劃由直轄市人民政府報國務院審批；省、自治區人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市的總體規劃，由省、自治區人民政府審查同意后，報國務院審批；其他城市的總體規劃，由城市人民政府報省、自治區人民政府審批。對于一般地級市（如六盤水市），城市規劃由省級政府審批。出于支持地方發展的目的，省級規劃主管部門一般會對上報城市的規劃予以通過，這賦予了地方政府高度的自主性，間接導致了城市規劃的價值導向“重發展、輕保護”。在上世紀90年代的土地有償制度、中央地方分稅制改革中，地方政府成為具有企業特征的經營主體，而建設用地是地方政府推動經濟發展、獲取財政收入的主要生產要素。在經濟增長、政績效益的驅使下，地方政府擴大建設用地規模的動機十分強烈，這也導致了一系列弊端出現，諸如城市盲目、無序擴張，基本農田“上山下海”等現象。據國務院統計，中國縣級以上新城新區超過3500個，規劃總人口達34億，約等于中國目前人口規模的2.5倍。按照人均100m2建設用地計算，僅這些新城區的建設用地規模就將達到34萬km2，占我國陸域國土面積的3.54%。

國土空間規劃的編制體系主要服務于綜合型的空間發展需求。各級自然資源部門是國土空間規劃編制的主導者。2018年9月，中共中央發布了自然資源部的三定方案，即《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》，文件明確了自然資源部的三方面主要職責：一是履行自然資源資產所有者職責和所有國土空間用途管制職責；二是自然資源的統一調差、確權登記和合理開發；三是建立空間規劃體系并監督實施國土空間規劃和相關專項規劃。自然資源部門是由原城市規劃部門和國土部門整合而成，體現了開發與保護兼備的綜合型開發意圖，規劃體現了我國現階段空間發展的需求，即經濟發展、耕地保護、生態保護的綜合效益最大化。

四、 面向未來的國土空間規劃改革方向

空間規劃是對國土空間資源保護和利用的科學謀劃，是對人類生產、生活活動以及自然生態系統的空間組織和落地布局（樊杰，2019）。建構國土空間規劃體系的意義，不僅在于建立統一的技術規程和標準，實現“一張藍圖”；更在于以“三區三線”為載體，通過規劃制度創新協調中央地方關系，進而解決我國國土空間開發與保護問題。

面向未來，我國空間制度的調控應該從“自上而下”“自下而上”兩個維度同時著力。一方面，通過劃定“三區三線”建立自上而下、層層傳遞的空間管制體系，確保國家維護糧食安全、生態安全的戰略意圖得以落實。另一方面，也要通過設定彈性管控空間，賦予市縣級政府充分的空間開發選擇權。此外，還應建立與“國土空間規劃”相適應的配套機制，加快轉變經濟發展方式的績效評價考核體系和具體考核辦法。將空間規劃三線保護、三區比例、開發強度等核心指標，納入生態文明體制改革的政績考核體系，作為干部績效、地方發展成效考核的重點內容。

參考文獻

1.劉衛東.經濟地理學與空間治理.地理學報, 2014, 69(08): 1109-1116.

2.林堅,陳詩弘,許超詣,王純.空間規劃的博弈分析.城市規劃學刊, 2015(01): 10-14.

3..中國主體功能區劃方案.地理學報,2015, 70(02): 186-201.

4.樊杰,郭銳.新型城鎮化前置條件與驅動機制的重新認知.地理研究, 2019, 38(01): 3-12.

5.樊杰.資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價方法指南. 北京: 科學出版社, 2019.

6.方創琳.城市多規合一的科學認知與技術路徑探析.中國土地科學, 2017, 31(01): 28-36.

7.張京祥, 林懷策, 陳浩. 中國空間規劃體系40年的變遷與改革. 經濟地理, 2018, 38(07):1-6.

注：原文載自《地理研究》2019年第10期，本次發表有較大改動。文中圖片來源于網絡。