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中國老撾經(jīng)濟合作區(qū)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路探討

中老鐵路將于2021年底開通，昆明－曼谷高速公路加快建設，將形成聯(lián)接昆明、玉溪、普洱、勐臘、磨憨和老撾磨丁、瑯南塔、烏多姆賽、瑯勃拉邦、萬象等重要節(jié)點城市的陸運交通大動脈，將成為瀾滄江－湄公河次區(qū)域和中國－新加坡經(jīng)濟走廊的商貿物流和跨境旅游大通道。新形勢下，如何借助通道優(yōu)勢，促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)快速發(fā)展，成為討論議題。本文對中國老撾磨憨－磨丁經(jīng)濟合作區(qū)的發(fā)展環(huán)境、面臨問題進行了分析，在此基礎上，探討了該合作區(qū)產(chǎn)業(yè)選擇和空間布局。

中老邊境磨憨口岸

一、中老合作區(qū)發(fā)展環(huán)境優(yōu)越

新世紀以來，作為區(qū)域經(jīng)濟合作的一種新興發(fā)展模式，我國與毗鄰周邊國家共同建立的跨境經(jīng)濟合作區(qū)獲得了快速發(fā)展，成為跨境合作的重要平臺。“一帶一路”倡議的提出，跨境經(jīng)濟合作區(qū)迎來了前所未有的對外開放發(fā)展機遇。目前經(jīng)國務院正式批準設立的跨境經(jīng)濟合作區(qū)有3個，中老磨憨—磨丁經(jīng)濟合作區(qū)（簡稱中國老撾經(jīng)濟合作區(qū)或中老合作區(qū)）即是其中之一。中老合作區(qū)立足于跨境鐵路和跨境公路的國門首站，構建開放型、外向型經(jīng)濟體系，既是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)健康發(fā)展的需要，更是推進“一帶一路”倡議的要求。

一是兩國政治互信優(yōu)勢。中國和老撾同為社會主義友好鄰邦，兩國山水相連，傳統(tǒng)友誼源遠流長，在兩黨兩國最高領導人的關心和引領下，中老關系步入歷史最好時期。2015年3月“一帶一路”倡議發(fā)布，同年8月，中華人民共和國政府與老撾人民民主共和國政府共同簽署了《中國老撾磨憨－磨丁經(jīng)濟合作區(qū)建設共同總體方案》，中老兩國秉持“長期穩(wěn)定、睦鄰友好、彼此信賴、全面合作”方針和“好鄰居、好朋友、好同志、好伙伴”精神，于2016年11月簽署《中國老撾磨憨－磨丁經(jīng)濟合作區(qū)共同發(fā)展總體規(guī)劃（綱要）》。2019年4月30日，中共中央總書記習近平和老撾人民革命黨總書記本揚·沃拉吉在北京共同簽署《中國共產(chǎn)黨和老撾人民革命黨關于構建中老命運共同體行動計劃》，并簽訂《中華人民共和國政府和老撾人民民主共和國政府關于共建中老經(jīng)濟走廊的合作框架（2019－2030年）》。

二是中方主導建設優(yōu)勢。中老合作區(qū)是中方主導建設的跨境經(jīng)濟合作區(qū)，由國家級口岸連接兩國區(qū)域。中方區(qū)域位于中國云南省西雙版納傣族自治州勐臘縣磨憨鎮(zhèn)內，規(guī)劃面積4.83平方公里；老方區(qū)域位于老撾瑯南塔省磨丁經(jīng)濟特區(qū)內，規(guī)劃面積16.4平方公里。云南省人民政府成立了中國老撾磨憨－磨丁經(jīng)濟合作區(qū)建設領導小組，指導中方區(qū)域開發(fā)建設。老方區(qū)域由老撾中央直管，老撾海關后撤5公里至磨扁貨場，實行“境內關外”的海關監(jiān)管政策，由老撾磨丁經(jīng)濟專區(qū)開發(fā)集團有限公司以“特許經(jīng)營”方式投資開發(fā)，開發(fā)期限90年。

三是區(qū)位優(yōu)勢日益顯現(xiàn)。中老合作區(qū)位于昆曼公路和中老鐵路兩大國際通道的國門首站，是中老泰三國陸路貨物運輸和跨境旅游的中轉站和集散地，距景洪市180公里、昆明市701公里，距老撾瑯南塔省58公里、瑯勃拉邦省280公里、萬象省680公里，距緬甸大其力市180公里，距泰國清孔口岸228公里、“金三角”280公里、曼谷1098公里，距柬埔寨金邊1250公里。通過陸路交通網(wǎng)絡，可快速連接昆明國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、中國（云南）自由貿易試驗區(qū)、老撾萬象賽色塔綜合開發(fā)區(qū)。同時，老撾、泰國、緬甸等國家積極建設深水港口，并推進建設港口與中心城市的鐵路和公路連接線，將形成貫通印度洋和南海、聯(lián)通安達曼海和北部灣的橫向通道。從緬甸土瓦港至老撾萬象，從越南永昂港至泰國曼谷，新建的公路和鐵路，均可與中老鐵路（泛亞鐵路中線）無縫銜接，客貨運向北經(jīng)中國內地可直通歐洲，未來，將形成新的貿易格局和區(qū)域經(jīng)濟格局。中老合作區(qū)對推進中老泰經(jīng)濟走廊和滇老泰合作試驗區(qū)建設，將發(fā)揮不可替代的作用。

中老合作區(qū)區(qū)位圖

四是交通條件顯著改善。中老鐵路全長約1830公里，是以中方為主投資建設、全線采用中國技術標準、使用中國設備的國際鐵路，正線設計標準參照中國鐵路Ⅰ級標準，客運時速160公里/小時，貨運時速120公里/小時，將促進老撾實現(xiàn)“變陸鎖國為陸聯(lián)國”戰(zhàn)略。中國磨憨鐵路站設計旅客發(fā)送量為近期48萬人/年、遠期96萬人/年，預計到發(fā)貨運量為近期99萬噸/年、遠期148萬噸/年。老撾磨丁鐵路站是磨丁口岸－萬象鐵路的最大站，車站采用“兩地兩檢”通關模式，設置客貨邊檢站及辦理客運作業(yè)的口岸站，客車到發(fā)線3條，邊檢線3條。昆明－曼谷陸路國際大通道全長1800余公里，貫通磨憨口岸－老撾磨丁經(jīng)濟特區(qū)－老緬泰“金三角”－緬甸大其力－泰國清萊－泰國清邁－泰國曼谷，中國境內段為昆磨高速（G8511）；境外段是13號公路，全長1400余公里，自北向南縱貫大半個中南半島；老中高速公路全線設計里程約460公里，貫通萬象－萬榮－瑯勃拉邦－烏多姆賽－瑯南塔－磨丁/磨憨口岸，萬象至萬榮段于2020年底建成通車。《瀾滄江－湄公河國際航運發(fā)展規(guī)劃（2015—2025年）》提出建成從中國云南思茅港南得壩至老撾瑯勃拉邦省的國際航道，通航890公里，通行500噸級船舶。磨憨口岸距景洪市嘎灑國際機場180公里、普洱市思茅機場270公里。2019年，嘎灑國際機場開通航線51條，通航城市40個，第四期擴建將由4D機場升級為4E機場。《全國民用運輸機場布局規(guī)劃》（發(fā)改基礎〔2017〕290號）和《云南省航空業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2018-2030年）》規(guī)劃在勐臘縣新建民用支線機場。

穿梭在雨林間的昆曼大通道小磨高速段

五是生態(tài)環(huán)境優(yōu)質。云南是國家首批生態(tài)文明建設先行示范區(qū)和全國首批低碳試點省。西雙版納州地處亞熱帶氣候區(qū)，保存了較為完整的熱帶生態(tài)系統(tǒng)和森林植被，生物多樣性完整，太陽能、地熱能等清潔能源豐富，全年日照時數(shù)在2300小時左右，常年太陽輻射量為120~135千卡/厘米，被稱為“北回歸線上的綠色明珠” “動植物王國” “物種基因庫”“南國雨林-醉氧之都”。老撾瑯南塔省熱帶雨林資源豐富，可耕土地面積約800萬公頃，開發(fā)利用不足20%。

望天樹

六是國際貿易政策優(yōu)勢。老撾作為聯(lián)合國認定的最不發(fā)達國家之一，享受聯(lián)合國給予的市場準入優(yōu)惠和商品貿易優(yōu)惠等特許權，作為WTO成員國，享受其他成員國給予的最惠國待遇和國民待遇。歐盟對老撾給予普惠制中最高層次的優(yōu)惠，對老撾所有商品免關稅且無配額限制。韓國對85%的老撾商品免關稅且無配額限制。中國對老撾給予特殊優(yōu)惠關稅待遇，對459種老撾商品免除進口關稅。中國臺灣對125種老撾商品免征進口關稅且免除進口配額。老撾作為東盟成員國，享受其他亞太國家給予的優(yōu)惠關稅待遇和貿易優(yōu)惠政策。

二、開發(fā)建設現(xiàn)狀和面臨問題

近年來，中老合作區(qū)發(fā)展建設取得了顯著成就，磨憨口岸成為植物種苗、羅漢松、糧食、冰鮮水產(chǎn)品等進境口岸，建有國際陸路快件監(jiān)管中心，2019年，磨憨口岸進出口貿易總量472.8萬噸，進出口貿易總額222.43億元，出入境人員總數(shù)203.81萬人次，出入境車輛58.85萬輛次。老方區(qū)域立足打造老撾的北部經(jīng)濟中心、免稅天堂和國際貿易自由港，已建成政務服務中心、免稅商貿中心、銀行、酒店、商業(yè)街區(qū)、文化表演中心、貨運通道檢查站等設施，國際商業(yè)金融中心、國際會議會展中心等多棟百米高層建筑陸續(xù)落成，磨丁六國風情街、那迦河城市中央水景公園、磨丁湖景區(qū)、喃通村風景區(qū)、金廟、銀廟等旅游景點建設穩(wěn)步推進。中老合作區(qū)整體上還處于初創(chuàng)階段，還存在如下問題：

一是人口承載能力不足。中方區(qū)域城市功能相對完整，常住人口2萬人左右，原規(guī)劃面積已基本開發(fā)完成，發(fā)展空間受到約束，依規(guī)擴展到29.84平方公里后，可開發(fā)土地面積將達到20.3平方公里。老方區(qū)域在建的主要是市政設施和產(chǎn)業(yè)設施，現(xiàn)狀人口主要是旅游人群和服務業(yè)流動性人口，尚未形成穩(wěn)定的生活區(qū)。雙方區(qū)域對人口的集聚力不足，與打造國際化口岸城市的發(fā)展目標還有很大差距。

二是園區(qū)載體建設不足。雙方區(qū)域地形以低矮土丘為主，土地平整工作量大，“三通一平”亟待推進，尚不能滿足產(chǎn)業(yè)規(guī)模化和集中連片布局需求。中方區(qū)域現(xiàn)有企業(yè)基本沿干線公路兩側零星分布，空間集聚度低。老方區(qū)域磨丁國際物流加工產(chǎn)業(yè)園機電建材城、教育醫(yī)療產(chǎn)業(yè)園區(qū)處于建設初期，與鐵路站配套的大型倉儲、專業(yè)物流、標準化廠房等亟待建設。

三是市場主體培育不足。中方區(qū)域入駐企業(yè)主要是邊貿企業(yè)和旅游服務企業(yè)，從事批發(fā)、零售、住宿、餐飲的中小型企業(yè)占絕大多數(shù)，龍頭企業(yè)匱乏。國際貿易品種主要是熱帶水果、蔬菜、建筑材料等，橡膠木加工和糧食加工企業(yè)規(guī)模小、數(shù)量少，工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)品附加值不高。隨著生產(chǎn)要素成本全面上升，民營企業(yè)投資意愿下降。企業(yè)孵化和科技成果轉化能力不足，政府投資平臺公司融資能力弱，開發(fā)建設資金不足。

四是各類人才儲備不足。懂經(jīng)濟、懂政策、懂管理、善招商的管理干部隊伍偏弱，適應國際產(chǎn)業(yè)合作的經(jīng)營管理人才、領軍人才、專業(yè)技術人才儲備不足。跨境勞務合作水平有待提高，老撾及周邊國家勞動力豐富，但受教育程度普遍不高，綜合文化素質偏低，培訓成本高。

三、中老合作區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑

一是推進資源要素集聚。中老雙方園區(qū)管理部門需在“規(guī)劃、政策、標準、管控”等方面高度協(xié)作，最大化共享資源，在雙方鐵路口岸周邊布局倉儲物流和進出口加工園區(qū)，條件成熟時，建設跨境公路連接線，打造“兩國一園”。在雙方公路口岸周邊布局文化旅游設施和免稅店集群，打造“兩國一街”。聯(lián)合招商，引進龍頭企業(yè)，推進園區(qū)基礎設施和公共服務設施建設，采取“小組團”滾動開發(fā)模式，打造各有特色、優(yōu)勢互補、分工協(xié)作的產(chǎn)業(yè)發(fā)展板塊，構建投入產(chǎn)出平衡的可持續(xù)發(fā)展模式，實現(xiàn)“開發(fā)一片、成熟一片、收益一片”的良性循環(huán)。

磨丁片區(qū)概念規(guī)劃圖    

磨憨口岸片區(qū)概念規(guī)劃圖

二是打造國際商貿物流集散地。發(fā)展大宗商品物流，規(guī)劃建設大型邊境貿易市場和儲運中心，規(guī)劃建設特色商品和專業(yè)交易市場。發(fā)展中高檔商品保稅倉儲、保稅物流、保稅加工、國際中轉、國際配送。壯大邊民互市貿易，打造中高端國際消費品集散地和“世界超市”。發(fā)展跨進電子商務，建設邊境倉，打造中國與湄公河次區(qū)域和中南半島的物流集散樞紐，建設成為中新經(jīng)濟走廊經(jīng)貿往來和產(chǎn)業(yè)合作的重要交匯點。

三是打造進出口加工基地。瞄準東南亞國家、東盟國家、RCEP成員國家市場需求，順應區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整和消費升級趨勢，以及各國城鎮(zhèn)化建設需要，引進國際龍頭企業(yè)，建設農產(chǎn)品進口加工基地、機電設備裝備組裝基地、生物醫(yī)藥基地、紡織服裝生產(chǎn)基地、建材供應基地、汽車進口銷售基地、邊貿產(chǎn)品加工基地。支持企業(yè)在勐臘縣和老撾內地建設規(guī)模化、標準化種植基地、養(yǎng)殖基地，建設供應區(qū)域市場的“米袋子”“菜籃子”。

四是打造跨境旅游目的地。建設游客集散中心、免稅購物中心等旅游設施，引進國際旅行社和演出經(jīng)紀機構，培育免稅購物游、民族風情游、健康養(yǎng)生游、休閑度假游等業(yè)態(tài)。豐富大湄公河次區(qū)域跨境旅游線路，融入中國－中南半島旅游圈和中國大西南旅游圈，打造滇老緬泰“金四角”特色旅游品牌。

五是創(chuàng)新合作機制。中老雙方園區(qū)管理部門需加強通關便利化、人員往來自由化、信息基礎設施共享、口岸監(jiān)管合作等領域密切協(xié)作，進一步完善雙方行政管理人員常態(tài)化自由互訪機制。共同營造國際化、法制化、便利化的營商環(huán)境，全面實施市場準入負面清單制度，創(chuàng)新事中事后監(jiān)管措施。建立與國際規(guī)則接軌的高層次人才招聘制度，健全人才培養(yǎng)、引進、評價、流動、激勵、環(huán)境建設等機制。推進薪酬制度改革，健全與績效掛鉤的靈活分配激勵機制，對管理人員實行聘任制、績效考核制、年薪制，建立崗位聘用和績效考核制度。面向全球選聘人才，對于急需緊缺的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、專業(yè)技能人才，適當放寬年齡、學歷或工作經(jīng)歷等限制。

六是拓展融資渠道。爭取中央財政和云南省財政支持，加快開展土地整理、市政基礎設施、公共服務設施等重大項目建設。廣泛爭取國家進出口銀行、國家開發(fā)銀行、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金、中國－東盟投資合作基金、“一帶一路”專項投資基金等支持。吸引民間資本、社會資金，引進有實力的大企業(yè)、大集團參與基礎設施建設。成立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、創(chuàng)業(yè)投資引導基金，支持產(chǎn)業(yè)項目建設。支持國有平臺公司發(fā)展壯大，盤活存量資產(chǎn)，通過資產(chǎn)證券化（ABS）、基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等多種渠道融資。以優(yōu)惠政策吸引外商投資，全面提高利用外資的水平和質量。

四、中老合作區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建議

中老合作區(qū)正步入開發(fā)建設“快車道”，將成為云南省利用國內國際兩個市場、兩種資源的重要窗口和平臺。為推進中老合作區(qū)高質量發(fā)展，本研究提出以下建議：

一是把握歷史機遇。一方面，國家新一輪對外開放戰(zhàn)略穩(wěn)步推進，中老合作區(qū)對于深化中老經(jīng)貿合作、增進戰(zhàn)略互信具有戰(zhàn)略意義，在中老兩黨兩國高位推動下，制度環(huán)境將更加優(yōu)越。另一方面，云南省立足打造面向南亞東南亞輻射中心，2020年6月，《云南省服務和融入中老經(jīng)濟走廊建設實施方案（2020-2025）》發(fā)布實施，將促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)和旅游資源向中老經(jīng)濟走廊沿線布局，為中老合作區(qū)參與區(qū)域產(chǎn)能合作拓展了空間。

二是借勢快速發(fā)展。在“一帶一路”倡議推動下，老撾已成為云南設立對外投資企業(yè)數(shù)最多的國家，一批優(yōu)質企業(yè)在老撾投資了磨丁經(jīng)濟特區(qū)、萬象賽色塔綜合開發(fā)區(qū)、老中高速公路、老撾石油煉化、色拉龍水電站、南塔制膠廠、電力聯(lián)網(wǎng)等項目，中老合作區(qū)可著力打造云南企業(yè)“走出去”的后勤保障基地，借勢融入國際供應鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和創(chuàng)新鏈。

三是堅持守望相助。適度發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，吸引老撾人口進入園區(qū)就業(yè)，制定勞務人員進出境便利政策和社會保險政策，支持企業(yè)生產(chǎn)、組裝、貼牌商品，取得老撾原產(chǎn)地證書，以“Made In LAOS”出口，即可享受國際貿易關稅和配額優(yōu)惠政策，也可有效降低國際貿易輿論壁壘，促進中老邊境地區(qū)百姓致富。

四是加強形勢研判。當下，新型冠狀病毒疫情在全球蔓延，消費、投資和出口受到嚴重沖擊，聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議發(fā)布《2020年世界投資報告》，預計2020年全球外國直接投資流量將同比下降近40%，流向亞洲發(fā)展中經(jīng)濟體的外國投資將下降30%至45%，亞洲的經(jīng)濟增長預計將停滯在0%，全球投資預計在2022年開始出現(xiàn)復蘇，未來十年將是國際生產(chǎn)體系轉型的十年。中老合作區(qū)要辯證認識和深刻把握國際國內新形勢、新特征、新挑戰(zhàn)，加快培育參與國際合作和競爭的新優(yōu)勢。

五是守護國門安全。中老合作區(qū)即要常態(tài)化開展疫情防控，確保口岸安全和國際供應鏈安全，守護好負責任大國形象，又要依托口岸和貿易通道優(yōu)勢，全面加強園區(qū)基礎能力建設，做好落地加工產(chǎn)業(yè)，探索形成健康可持續(xù)發(fā)展模式，努力做好云南省參與“一帶一路”建設的排頭兵。

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注：文中圖片來源于網(wǎng)絡。