2014年歲末，隨著國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，同時一并發(fā)布《政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，李開孟終于可以稍作喘息。
作為起草《合同指南》的主要參與者，李開孟很早就關(guān)注社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在他看來，這次政府部門發(fā)布多項(xiàng)政策，無疑會激發(fā)社會資本尤其是民間資本投資公共基礎(chǔ)設(shè)施的熱情，也會促進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
但是熱潮背后，李開孟還是有一些隱憂。
“未來兩年將會有相當(dāng)比例的地方債要到期，但是很多地方政府沒有還債能力，PPP被視為救命稻草”，李開孟說，PPP模式的確可以解決一些建設(shè)項(xiàng)目的資金缺口問題，這在一定程度上會減輕地方債務(wù)壓力。如果社會只看到了這一點(diǎn)，那么就會帶來極大問題。地方政府有可能為了PPP而PPP，根本不關(guān)心項(xiàng)目是否適用于PPP模式，也違背中央政府力推PPP模式以激活民間資本，為中國投資體制機(jī)制創(chuàng)新打開一個口子的目的。
李開孟所說的創(chuàng)新機(jī)制涉及建立健全基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化的價值發(fā)現(xiàn)機(jī)制、運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制、合理有效的政府補(bǔ)貼機(jī)制、科學(xué)可行的資源配置機(jī)制和公平的利益共享機(jī)制，以提高公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，掃清民間資本投資的障礙。
李開孟并非是在給PPP模式潑冷水，恰恰相反，他期望PPP模式不要走偏，如果只將其視為微觀層面的項(xiàng)目投融資操作方式的升級，而不是從更宏觀層面的體制機(jī)制轉(zhuǎn)變上來看待，PPP模式在中國推廣會遇到更大的問題。
創(chuàng)新投融資體制
記者：政府和社會資本合作在我國并不新鮮，為什么最近又受到各方如此關(guān)注？
李開孟：的確，上世紀(jì)80、90年代，我國就有一些項(xiàng)目采用政府和社會資本合作模式。廣東沙角Ｂ電廠是我國第一個成功興建、成功移交的BOT項(xiàng)目?？偼顿Y40億港元，1985年7月1日正式開工，兩臺機(jī)組分別于1987年4月、7月并網(wǎng)發(fā)電，1999年8月1日正式移交。那時候采用這種模式的主要原因是彌補(bǔ)資金缺口，尤其是一些能源、社會事業(yè)等重大項(xiàng)目，國家資金缺口非常大，申請世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等一些國際金融組織的貸款也很困難，政府主要目的是引進(jìn)外資，順帶把BOT模式也引入國內(nèi)。
PPP項(xiàng)目最近備受關(guān)注的原因，我分析與地方融資平臺欠債過多有關(guān)系。過去十幾年，地方政府建了很多投融資平臺公司，主要用于解決地方非經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)資金缺口問題。
我國對投資項(xiàng)目分類，從融資管理角度分為經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目。經(jīng)營性項(xiàng)目，可以通過經(jīng)營將建設(shè)成本收回甚至盈利，因此投資者只需要出項(xiàng)目投資總額的20%~30%作為資本金即可，其他資金可從銀行貸款，這種項(xiàng)目一般不會面臨嚴(yán)重的資金短缺問題。非經(jīng)營項(xiàng)目多是公益性項(xiàng)目，不能從項(xiàng)目運(yùn)營中盈利，因此地方政府必須百分之百用財(cái)政資金出資，不能從銀行貸款。這些非經(jīng)營項(xiàng)目大多都是基礎(chǔ)性社會公用項(xiàng)目，對城市發(fā)展很重要，卻又面臨資金問題。因此，很多地方政府就成立公司，將非經(jīng)營性項(xiàng)目放入投融資平臺公司，包裝成經(jīng)營性項(xiàng)目，利用銀行貸款籌集建設(shè)資金。
這種模式雖可暫時解決資金籌措問題，但是對于盈利能力弱的非經(jīng)營項(xiàng)目來說，這種操作潛在財(cái)務(wù)風(fēng)險很大。無論如何進(jìn)行包裝，終究無法依靠項(xiàng)目本身的盈利來還債，最終還是要地方政府以土地財(cái)政或地方稅收等資金償還貸款。
在我們國家，嚴(yán)格來說，地方政府不能成為借款主體。但是，投融資平臺依靠政府成立，它們的負(fù)債，表面上是公司負(fù)債，本質(zhì)上是地方政府負(fù)債。這樣一來，債務(wù)越積越多，客觀上就使得地方政府的債務(wù)風(fēng)險愈加嚴(yán)重。
如果在建設(shè)項(xiàng)目中引入社會資本，政府就可以將各類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金籌措責(zé)任從地方投融資平臺公司轉(zhuǎn)移到社會資本投資者身上，從而可以有效化解地方政府的融資壓力。因此，各地就有這個想法，期望借助PPP模式，來化解風(fēng)險，減輕地方政府債務(wù)壓力。
記者：像您說的，表面看來PPP模式與化解債務(wù)相關(guān)，那它的核心目的又是什么？
李開孟：上面我是說了PPP模式被重視的誘因，當(dāng)然，如果僅僅這么理解PPP那就過于膚淺和狹隘，其發(fā)展也會偏離正確方向。
吸收社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和社會公用事業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，不能簡單地理解成是項(xiàng)目融資方式的創(chuàng)新，更不能簡單地理解為政府財(cái)政資金參與項(xiàng)目建設(shè)方式的創(chuàng)新，其核心目的應(yīng)該是通過依法建立平等合作伙伴關(guān)系，建立健全基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化的價值發(fā)現(xiàn)機(jī)制、運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制、合理有效的政府補(bǔ)貼機(jī)制、科學(xué)可行的資源配置機(jī)制和公平的利益共享機(jī)制，提高公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。
如果單純從融資角度看問題，PPP并不是一種理想的融資模式，因?yàn)樯鐣Y本要求獲得理想的投資回報(bào)，其回報(bào)水平一定會高于銀行貸款利率，當(dāng)然也會高于財(cái)政資金的融資成本，因此PPP模式所籌集來的社會資本是一種比較貴的資金，且需要政府和社會資本建立長期合作伙伴關(guān)系，這應(yīng)該是一項(xiàng)非常麻煩的事情。既麻煩又貴的融資方式，一定不會是人們所喜歡的。但是，推動實(shí)施政府和社會資本合作項(xiàng)目，根本目的是深化投融資體制改革，促進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)作和管理體制機(jī)制創(chuàng)新，再麻煩國家也要推動。
目前看來，資金已經(jīng)不是制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要瓶頸，真正的瓶頸是體制機(jī)制問題。我國有大量資金需要尋找出路，缺乏的是具有財(cái)務(wù)可持續(xù)性的好項(xiàng)目。然而，好項(xiàng)目的策劃和發(fā)現(xiàn)，核心是要推動體制機(jī)制創(chuàng)新。前段時間國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，就是強(qiáng)調(diào)投融資領(lǐng)域的體制機(jī)制創(chuàng)新，向改革要紅利。國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，核心也是體制機(jī)制的創(chuàng)新，這個方向不能偏離。
記者：我國是在引進(jìn)外資的同時引入了PPP模式，作為舶來品，它是否也存在水土不服的情況？
李開孟：這就有一個關(guān)鍵問題，我們引進(jìn)國外的這些先進(jìn)理念是對的，但是它也要與中國的基本國情相適應(yīng)。不能簡單地把國外PPP的概念直接引入中國，直接把國外的模式復(fù)制在中國的項(xiàng)目上。
首要就是厘清概念。PPP的英文全稱是“Public-Private-Partnership”，翻譯過來就是公共部門與私人部門合作，它符合西方市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，是西方國家的經(jīng)濟(jì)理念。
而在中國，投資項(xiàng)目不是分為公共項(xiàng)目和私人項(xiàng)目，而是分為政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目。并且，我們國家的基本經(jīng)濟(jì)制度是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的制度。并且這一制度，在很長一段時間內(nèi)是不會改變的。因此，我們國家PPP項(xiàng)目引入的社會資本主體應(yīng)該包括國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)等等。我們把這種合作模式稱為“政府和社會資本合作”，而不是“公私合作”。這樣，在西方市場經(jīng)濟(jì)體系比較完善的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下所推行的“公私合作”項(xiàng)目分析方法、評估框架等，就不一定適合中國國情。比如，如何確定“公共部門比較值”，如何進(jìn)行財(cái)務(wù)價值（ValueforMoney）分析，如何計(jì)算“競爭性中立調(diào)整成本”、“可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本”，評價“可行性缺口補(bǔ)助”和“可用性付費(fèi)”等，如果盲目地引入我國的政府和社會資本合作項(xiàng)目評估體系之中，就會陷入數(shù)字游戲的泥潭，影響科學(xué)決策。
因此，我們引進(jìn)PPP模式，不能光學(xué)習(xí)形式，最重要是要學(xué)習(xí)它的核心理念。這個理念不是單純的引進(jìn)民間資本，而是通過這一模式來充分發(fā)揮市場配置資源的作用，通過政府與各種類型的社會資本投資主體進(jìn)行合作，來推動基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。最根本的理念是探索在中國特色的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，如何發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。
利益分享與風(fēng)險共擔(dān)
記者：國家出臺政策法規(guī)，對我國推進(jìn)PPP模式有什么意義？
李開孟：政府推動實(shí)施PPP項(xiàng)目，不外乎希望達(dá)到3個目的。一是吸引社會資本投資，彌補(bǔ)財(cái)政資金之不足。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，修繕老舊設(shè)施，滿足新進(jìn)入城鎮(zhèn)居民的公共需求，都是政府部門面臨的挑戰(zhàn)。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營經(jīng)常產(chǎn)生虧損，只能靠財(cái)政補(bǔ)貼，從而增加公共財(cái)政支出。由于政府財(cái)力有限，融資壓力巨大，成為調(diào)動社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要動因。若PPP方案設(shè)計(jì)合理，則可調(diào)動此前閑置且正在尋求投資機(jī)會的各類社會資本；二是為了提高基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行效率。傳統(tǒng)僵化的公共部門往往缺乏提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率的激勵機(jī)制。社會資本進(jìn)行投資或取得該領(lǐng)域業(yè)務(wù)機(jī)會的目標(biāo)很明確，就是實(shí)現(xiàn)利潤最大化，而利潤主要通過提高投資和運(yùn)營的效率來獲得。如果PPP方案設(shè)計(jì)合理，就可以吸引社會資本通過提高基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)效率來獲得投資回報(bào)；三是推動相關(guān)領(lǐng)域改革。政府可以將推行PPP模式當(dāng)作推動相關(guān)改革的催化劑，通過實(shí)施PPP項(xiàng)目，要求重新審視現(xiàn)行的體制機(jī)制框架，重新劃分部門職能，以消除潛在矛盾，并考慮允許社會資本主體參與特定行業(yè)項(xiàng)目，從而推動相關(guān)領(lǐng)域改革取得實(shí)質(zhì)性突破。
我國有關(guān)部門最近出臺針對PPP的各項(xiàng)政策，主要是為了起到引導(dǎo)和規(guī)范的作用。
PPP項(xiàng)目的操作過程比較復(fù)雜，牽涉到的利益方也比較多。同時，PPP模式是借鑒西方操作的理念和邏輯，然后結(jié)合中國的國情對項(xiàng)目運(yùn)作模式的創(chuàng)新，不能盲目照搬西方。因此，我們就必須找出適合自己的方式方法，這就需要有專業(yè)指導(dǎo)。
在具體操作過程中，很多地方政府是第一次用這種模式運(yùn)作項(xiàng)目，缺乏經(jīng)驗(yàn)。為了不讓地方政府在具體操作過程中走彎路，就必須發(fā)揮國家相關(guān)部門專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行專業(yè)的指引。
而且，在國家已經(jīng)發(fā)布的這些政策文件中，可以看到比較關(guān)鍵的問題是如何分擔(dān)風(fēng)險和分配利益，這在具體操作中也是比較難以把握和協(xié)調(diào)的。
記者：您剛才說到了分配利益，事實(shí)上，政府、投資方和公共產(chǎn)品使用者是PPP項(xiàng)目主要的利益相關(guān)者，3者各自利益訴求是什么？如何保證各方，尤其是保證公共產(chǎn)品使用者的利益？
李開孟：政府、投資者和公眾3者利益各不相同，其中公眾利益肯定是需要特別考慮的。
政府的利益訴求就是提供更多、質(zhì)量更好的公共服務(wù)產(chǎn)品。在引入社會資本后，政府是否能夠在建設(shè)、運(yùn)營項(xiàng)目的時候改變以往模式，是社會關(guān)注的焦點(diǎn)。通過引入社會資本，政府的行為應(yīng)該更加公開透明，項(xiàng)目運(yùn)作流程也應(yīng)更加規(guī)范。而且，通過這一模式，政府能夠引入管理效率較高的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，參與政府并不擅長的領(lǐng)域，提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效率，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。
社會投資者參與PPP項(xiàng)目，是期望取得一定的投資回報(bào)。由于PPP項(xiàng)目多屬于社會公共領(lǐng)域，并且有政府的信用，風(fēng)險不會太大，因此回報(bào)也不能是暴利，而是合理回報(bào)，這些都應(yīng)該在合同中加以限定。
公眾利益是在推動PPP項(xiàng)目的時候，要特別考慮的問題。國家在制定相關(guān)政策時，也做了一些特別的考慮。過去出現(xiàn)過一些情況，比如水廠市場化后，水漲價了，老百姓肯定不高興。而在這次國家發(fā)展改革委發(fā)布的文件中，對價格機(jī)制都做了明確的規(guī)定，肯定要保護(hù)公眾利益。
PPP模式，實(shí)際上第三個“P”最重要。政府和社會資本合作，強(qiáng)調(diào)的是合作伙伴關(guān)系。政府和投資者選擇一種適合項(xiàng)目的合作模式。這種合作模式要想具有可持續(xù)性，中間不出現(xiàn)大的波動，就必須是各方利益平衡的產(chǎn)物，如果達(dá)不到平衡，就會產(chǎn)生失衡，失衡就不具有可持續(xù)性。也就是說，3方的利益都應(yīng)該有保障，實(shí)現(xiàn)共贏。
記者：風(fēng)險分擔(dān)也很重要。
李開孟：是的，而且如何分擔(dān)風(fēng)險也要在專業(yè)論證研究的基礎(chǔ)之上，依靠合同進(jìn)行約定。
風(fēng)險和收益是對等的，要通過合同的法律形式，將其權(quán)利和義務(wù)確定下來。要通過專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)論證的支撐來化解風(fēng)險，提出可持續(xù)性的風(fēng)險規(guī)避方案。合同一旦簽訂，就是各方行動的指南，大家都要按合同來執(zhí)行。
多種形式資本進(jìn)入
記者：社會資本引入的原則是什么？
李開孟：就是剛才講的，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。
記者：如何吸引民營資本進(jìn)入？
李開孟：在過去，一些民營資本，尤其是小型民營資本，與政府合作難度比較大。國家也一直希望推動民營資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，出臺了很多政策。但由于民營資本擔(dān)心無法得到公平對待，因此這些政策的實(shí)施效果并不理想。
此次，國家發(fā)展改革委發(fā)布《政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，通過合同文本的法律形式，可以讓參與各方建立平等主體的地位，民營資本也能夠獲取合理回報(bào)。并且，這些法律賦予的權(quán)利，都將通過合同形式固定下來，包括調(diào)價機(jī)制、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制、退出機(jī)制等等，免除社會投資者的顧慮，也是在保護(hù)他們的利益。
同時，還需要明確，國務(wù)院提出要在7大重點(diǎn)領(lǐng)域吸引社會資本進(jìn)行投資建設(shè)，并推出80個吸引社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，但并不是說這些項(xiàng)目都是PPP項(xiàng)目。社會資本可以采用PPP模式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，也可以采取其他方式進(jìn)入。若采用PPP模式進(jìn)入，必須首先論證其適應(yīng)性。
記者：社會資本進(jìn)來后，政府的位置如何擺正？
李開孟：推進(jìn)政府和社會資本合作，是十八屆三中、四中全會召開后，在深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革和推進(jìn)依法治國的大背景下提出的，不要離開這個背景看問題。
政府和社會資本合作，是政府為社會資本創(chuàng)造平臺、搭建機(jī)制。按照改革的趨勢，政府性資金應(yīng)主要投資于市場不能有效配置資源的領(lǐng)域，而那些凡是市場能夠配置資源的經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域，政府資金都應(yīng)該退出。
政府資金退出，不是政府退出。政府需要跟社會資本合作，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，為社會資本的投資搭建平臺，進(jìn)行政策引導(dǎo)、體制機(jī)制的創(chuàng)新。
有些投資項(xiàng)目，光靠其自身盈利，可能無法保證社會資本取得合理回報(bào)，不具備市場生存能力。這時候，政府除了要搭建平臺，還要投入資金，具體方式可采用投資補(bǔ)助、經(jīng)營性補(bǔ)貼、購買服務(wù)甚至是成立合資公司等。政府投入的資金起到一種引導(dǎo)作用。
今后發(fā)展的方式，無論是政府直接投入資金，還是政府不投入資金，建立合作關(guān)系的目的是使社會資本具有合理的回報(bào)，來推動公共領(lǐng)域，社會基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，提高為社會提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和效率。
記者：投資者又該如何明確自己的角色？
李開孟：投資者關(guān)注投資回報(bào)，關(guān)注商業(yè)利益，這是理所當(dāng)然的。但是也要認(rèn)識清楚PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，不是所有的投資者都適合進(jìn)入這一領(lǐng)域。
PPP項(xiàng)目涉及基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)、公共服務(wù)等，它們不是一般的商業(yè)性項(xiàng)目，具有明顯的政策導(dǎo)向特征，是政府應(yīng)該做的事情，過去政府自己做，現(xiàn)在通過開放市場，通過體制機(jī)制創(chuàng)新鼓勵社會資本來做，或者是政府和社會資本通過建立合作伙伴關(guān)系，采用PPP模式由雙方共同做。無論是采用哪種方式來運(yùn)作，這類項(xiàng)目與一般的商業(yè)性項(xiàng)目會有很大不同。
PPP項(xiàng)目所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的市場比較穩(wěn)定，因?yàn)樘峁┑氖巧鐣仨毜墓卜?wù)，市場風(fēng)險不大，或者即便有市場風(fēng)險，可以通過簽訂特殊合同條款來規(guī)避。因此，社會資本的收益也會受到限制，投資者應(yīng)追求的是穩(wěn)定的合理回報(bào)，政府也會保證這一合理回報(bào)。
社會投資主體要對自己的投資戰(zhàn)略進(jìn)行評價，投資者追求的東西和PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)是不是一致，愿不愿意接受這種運(yùn)作方式。有時候，一個PPP項(xiàng)目并不是簡單地由一個社會資本投資者來承擔(dān)，可能是投融資的聯(lián)合體，所以要想?yún)⑴c到PPP項(xiàng)目中來，就可能需要尋找合適的合作伙伴。
從滿足社會公眾利益的角度來看，需要參與PPP合作中的社會資本投資主體具備專業(yè)性的管理和運(yùn)營能力，希望加入PPP項(xiàng)目中的企業(yè)需要有對專業(yè)能力進(jìn)行培養(yǎng)的意識。
| 